En fechas recientes, el país ha sido testigo de un nuevo conflicto entre los gremios docentes y el Estado, a raíz de la entrada en vigor de la Ley 462. El movimiento comenzó con una solicitud pacífica para su derogación, lo cual derivó en la revisión de 52 artículos por parte de la Asamblea Nacional. No obstante, la extensión del paro docente trajo consigo una nueva exigencia: un finiquito que pusiera término a la huelga, a cambio de que no se apliquen sanciones administrativas al personal que participó en ella.
Desde el plano gremial, esta petición busca preservar derechos laborales y evitar represalias, pero desde el plano jurídico presenta desafíos. El Ministerio de Educación ha rechazado formalmente esta solicitud, argumentando que la huelga realizada no siguió los procedimientos legales establecidos, por lo que se considera ilegal. En consecuencia, ha reiterado que los docentes no tienen derecho a percibir salarios durante el tiempo no laborado, y que sus ausencias constituyen un abandono del cargo.
Además, voceros de los gremios docentes, como Diógenes Sánchez, han manifestado públicamente que las notificaciones personales realizadas por el Ministerio de Educación son actos de hostigamiento y no deberían ser competencia de esa entidad. Argumentan que, sin un finiquito que garantice que no habrá sanciones, el retorno a las aulas no garantiza la reanudación efectiva de las clases. También insisten en que su derecho a huelga está protegido constitucionalmente y no debe ser vulnerado.
En este contexto, ha cobrado relevancia un fallo de la Corte Suprema de Justicia del año 1993, emitido por el magistrado Edgardo Molino Mola, que por su contenido resulta sorprendentemente vigente. Dicho fallo aborda, con claridad, los alcances del derecho a huelga de los servidores públicos, los límites que impone el principio de legalidad en el derecho administrativo y la tensión entre el ejercicio de derechos fundamentales y las obligaciones del servidor público.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE AGOSTO DE 1994
En el año 1993, un grupo de educadores panameños decretó una huelga parcial con el objetivo de exigir un aumento salarial. Según la parte actora, esta huelga fue antecedida por una serie de acciones pacíficas que se iniciaron durante el período de vacaciones escolares, sin recibir respuesta por parte del Ejecutivo.
En respuesta a la medida de paro, el Ministerio de Educación adoptó acciones administrativas, entre ellas la suspensión temporal de la entrega de cheques a los docentes que participaron en la huelga, autorizando el pago únicamente a quienes, según su criterio, continuaron dictando clases con normalidad. Además, mediante la Resolución N.º 2259 de 25 de agosto de 1993 (que ordenaba la suspensión temporal de la entrega de cheques de pago a los docentes que participaron en la huelga), se establecieron directrices que, según el demandante, vulneraban diversos artículos de la Ley 47 de 1946 (Orgánica de Educación), así como disposiciones del Decreto Ejecutivo N.º 618 de 1952.
El caso se presentó mediante una demanda contencioso administrativa de nulidad, interpuesta por el Dr. José J. Ceballos, en representación de Domingo Sánchez Lezcano y Martha Guerra Serrano. La acción fue elevada a la Corte Suprema de Justicia, la cual debía pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas adoptadas por el Ministerio de Educación con los derechos constitucionales de los educadores, en particular el derecho a la huelga, así como determinar si se habían vulnerado disposiciones del régimen legal aplicable al sector docente.
- Materia debatida
Durante el proceso, se debatió, por parte de los demandantes, que el Ministerio de Educación había vulnerado su derecho constitucional a la huelga, argumentando que, en tanto tenían derecho a ejercer dicha medida de presión, el Estado no debía retener los salarios correspondientes a la quincena reclamada. Además, cuestionaron que las notificaciones relacionadas con la suspensión del pago no fueron realizadas personalmente, como exigen los artículos 129, 131, 132 y 133 de la Ley 47 de 1946. Según la normativa citada, tales notificaciones y decisiones deben ser competencia del director del plantel educativo y no del Ministerio de forma directa.
Posteriormente, el magistrado sustanciador solicitó al Ministerio de Educación un informe de conducta, con el fin de realizar un análisis adecuado del acto administrativo acusado de ilegalidad. En dicho informe, el Ministerio explicó que la decisión de suspender el pago de la quincena correspondiente a los docentes se basó en que los gremios magisteriales habían anunciado públicamente su decisión de abstenerse de dictar clases a partir del 17 de agosto de 1993. Indicó, además, que durante el período de la quincena reclamada, los educadores solo laboraron cuatro días, por lo que no correspondía remunerar el tiempo no trabajado.
El informe también resaltó que, al momento de su emisión, habían transcurrido sesenta días desde el inicio del paro, el cual aún se mantenía. El Ministro justificó su actuación en su condición de representante legal del Ministerio de Educación y como garante del uso correcto de los fondos asignados al presupuesto de la institución, los cuales deben invertirse exclusivamente en los programas y proyectos establecidos.
Asimismo, argumentó que la huelga en el servicio público educativo no puede considerarse un derecho plenamente ejercitable, ya que no existe una ley que regule expresamente su aplicación. En consecuencia, la Resolución N.º 2259 de 25 de agosto de 1993 —que ordenó la retención temporal de los cheques de los docentes en paro— no contraviene ninguna disposición legal vigente, pues dicha medida tenía por objeto permitir los descuentos correspondientes por ausencias injustificadas. Según el informe, estos descuentos estaban siendo aplicados directamente por los directores de los planteles educativos, quienes —de acuerdo con la normativa vigente— tienen la responsabilidad de gestionar y reportar las faltas del personal docente bajo su cargo.
De igual manera, se corrió traslado al Procurador de la Administración, quien solicitó al tribunal que no accediera a lo solicitado por los demandantes. En su dictamen, la Procuraduría respaldó la legalidad de la actuación del Ministerio de Educación, y sostuvo lo siguiente:
- El Ministro de Educación, como máximo representante legal del ministerio, está facultado para adoptar todas las medidas necesarias que garanticen la continuidad del servicio educativo.
- La resolución impugnada (N.º 2259, que ordenaba la suspensión temporal de la entrega de cheques de pago a los docentes que participaron en la huelga) fue una respuesta ante la inasistencia de los docentes a sus funciones, lo cual afectaba directamente el cumplimiento del servicio educativo.
- Se calificó el paro como una suspensión unilateral de un servicio público vital, lo que justifica la retención de salarios, dado que la remuneración está sujeta a la efectiva prestación del servicio.
- Posición de la Corte
La Corte señaló que el caso objeto de estudio correspondía a un hecho notorio, consistente en la suspensión de labores por parte de los educadores de la República desde el 17 de agosto de 1993, huelga que se prolongó durante 62 días. Por tanto, las disposiciones legales invocadas por los demandantes, referidas a procedimientos disciplinarios individuales, no resultaban aplicables a una situación colectiva como la que se presentaba.
El fallo reconoce que el derecho a huelga tiene rango constitucional (artículo 65 de la Constitución), pero también reconoce que, para el momento, no existía una normativa especial que regulara este acto para los servidores públicos. La Corte afirmó que, mientras no se dicte dicha ley, rige el principio de legalidad del derecho público: los servidores públicos solo pueden hacer aquello que la ley expresamente les autoriza (artículo 18 de la Constitución).
Además, se señaló que los profesores, al ser funcionarios públicos, no pueden ausentarse de sus labores sin causa justificada, y que tal ausencia constituye un abandono de funciones, lo que da lugar a sanciones administrativas. En este sentido, se citaron normas del Código Administrativo (artículos 797, 803, 808 y 811), así como el artículo 144 de la Ley 47 de 1946, como base jurídica para la actuación del Ministerio de Educación.
- Conclusión del fallo
Dicho todo esto, la Corte declaró que no era ilegal la Resolución Nº 2259 de 25 de agosto de 1993 (que ordenaba la suspensión temporal de la entrega de cheques de pago a los docentes que participaron en la huelga), dictada por el Ministro de Educación.
IMPLICACIONES DE EL FALLO EN LA ACTUALIDAD
Aunque la situación de 1993 y la actual no son idénticas, ambas se inscriben en un marco legal que aún rige a los funcionarios públicos bajo el principio de legalidad. Actualmente, la Ley 9 de 20 de junio de 1994, que regula la Carrera Administrativa, establece claramente los derechos y deberes de los servidores públicos, incluyendo su derecho a huelga, pero con importantes restricciones.
El artículo 135 reconoce el derecho a huelga de los servidores públicos «de acuerdo con lo que establece esta Ley». El artículo 137 impone la obligación de garantizar servicios mínimos y cumplir con las condiciones legales que habilitan su ejercicio. Además, el artículo 152 establece que participar en huelgas ilegales o incumplir con el servicio mínimo constituye causal de destitución directa.
Esta ley también contempla un procedimiento de conciliación y arbitraje para resolver conflictos colectivos (artículos 180-183), y solo autoriza la huelga si existe desacato a un fallo arbitral, dentro de los límites legales. El artículo 185 exige que, incluso en caso de huelga legal, debe mantenerse una parte del personal activo, especialmente en servicios públicos esenciales.
Por otro lado, el artículo 475 del Código de Trabajo define la huelga como el abandono temporal del trabajo acordado y ejecutado por un grupo de trabajadores, siguiendo los procedimientos establecidos. En la actualidad, la educación pública lleva más de 70 días en paro y, según las declaraciones de los jefes gremiales, los principales afectados son los estudiantes, quienes sufren las consecuencias de la prolongada suspensión de clases. Esto refuerza la idea de que, aunque existe un reconocimiento al derecho a huelga, el mismo está condicionado y reglamentado, especialmente en el sector público.
En este sentido, las actuaciones del Ministerio de Educación no pueden considerarse arbitrarias. Como máxima autoridad del sistema educativo, tiene la facultad de emitir notificaciones disciplinarias y ordenar la retención de salarios ante el incumplimiento de funciones. Si bien el derecho a huelga es constitucional, debe ejercerse conforme a la ley. De lo contrario, constituye un abandono voluntario del cargo y conlleva sanciones administrativas.
Tal como lo expone la doctrina especializada —por ejemplo, Villegas Basavilbaso—, el régimen jurídico de los funcionarios públicos responde a un modelo de derecho público en el cual prevalece el interés general. Por tanto, la huelga en servicios públicos debe ser regulada estrictamente y, en caso de ejercerse sin el cumplimiento de los requisitos legales, puede considerarse ilícita.
En conclusión, el principio de legalidad sigue siendo la piedra angular del accionar de los servidores públicos, y cualquier medida de presión —como la huelga— debe armonizarse con las restricciones legales existentes, en particular las que rigen al sector educativo.
REFERENCIAS:
Sentencia de 23 de agosto de 1994. Proceso: Nulidad. Caso: Domingo Sánchez Lezcano y Martha Guerra Serrano c/ Ministerio de Educación. Acto impugnado: Resolución 2259 de 25 de agosto de 1993. Magistrado ponente: Edgardo Molino Mola.
