Corte Suprema se pronuncia sobre “EQUILIBRIO CONTRACTUAL” y como se prueba
Mediante Resolución de 9 de octubre de 2024, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, conoce de la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción a fin de que se declare que es nula, por ilegal, la Resolución N.º 011 de 29 de marzo de 2022, emitida por el Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CONADES) adscrito al Ministerio de Ambiente y su acto confirmatorio, que resolvió administrativamente el Contrato de Obra Civil No. COC-25-17 para la interconexión de comunidades aledañas a Boquerón y Alanje a la planta de Chorro Blanco, inhabilitando por tres años a una empresa contratista y notificando a NASE (empresa de seguros) para el ejercicio de la fianza. Dicha fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, mediante la Resolución No. 224-2022-Pleno/TACP, de 7 de noviembre de 2002, acto que ha sido impugnado por ilegalidad.
HECHOS DE LA DEMANDA Y LA PRETENSIÓN
La empresa contratista demanda la nulidad de dos resoluciones que anularon el contrato (COC-25-17) relacionadas a un proyecto de agua potable en la Provincia de Chiriquí, por un monto de diez millones de balboas. El argumento se centra en el incumplimiento de la entidad demandada al no pagar una suma de dinero acordada en el contrato, lo que afectó la situación financiera de la demandante. Se cuestiona la resolución administrativa que canceló el contrato sin considerar pruebas presentadas y el fallo del Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas basado en el Código Civil, ignorando la reciprocidad de las obligaciones contractuales.
DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
La demandante alega el incumplimiento del contrato no le es imputable, sino que se le atribuye a la entidad contratante por falta de pago (, violando los artículos 21 y 22 de la Ley No. 22 de 2006 (reguladora de la contratación pública) y los artículos 976, 985 y 1107 del Código Civil. Se recalca razones de fuerza mayor debido a la pandemia de COVID-19, y se cuestiona la sanción de inhabilitación y la resolución del contrato por incumplimiento no imputable a la empresa, el reclamo de intereses moratorios según el artículo 1072-A del Código Fiscal y la revocatoria de la resolución, al considerar que la entidad demandada está en mora y generó un desequilibrio contractual por incumplimiento de sus obligaciones de pago.
INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA
El Informe de Conducta al CONADES (Oficio No. 1164, 22/05/2023) hace alusión a la Resolución administrativa que resuelve lo concerniente al Contrato COC-25-17-CONADES, con una empresa contratista por incumplimiento en el proyecto de interconexión de agua potable en Chiriquí (Licitación No. 2016-0-03-0-04-LV-023203) y que, a pesar de dos adendas, es extendido el plazo de 365 a 965 días, y este solo alcanzó un 67.19% de avance. La empresa no pudo justificar el incumplimiento, infringiendo los artículos 15 y 115 de la Ley 22 de junio de 2006, a pesar de las facilidades otorgadas, incluso considerando la pandemia de COVID-19. CONADES resolvió administrativamente el contrato por incumplimiento de las cláusulas trigésima y séptima, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas. En este caso se culmina indicando que la situación de este proyecto ha afectado a la comunidad de los distritos de Boquerón y Alanje en la provincia de Chiriquí, ante la falta de un sistema eficaz para el suministro de agua potable.
INFORME DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN
El Procurador de la Administración solicita desestimar la demanda presentada en contra una entidad pública debido al incumplimiento reiterado de la empresa contratista en un contrato de obra pública. Argumenta que la entidad actuó conforme a derecho, con evidencia de atrasos significativos, falta de informes actualizados, discrepancias en la ejecución de la obra y omisiones en subsanar observaciones de la Contraloría General. Concluye que la entidad no incurrió en ilegalidad al resolver el contrato, apoyándose en la Ley de Contrataciones Públicas y en el fallo previo del Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas. Respecto al desequilibrio contractual, menciona el pliego de cargos, un anticipo y cuentas de avance de obra de la empresa contratista. Sostiene que la exigencia de pago de intereses por incumplimiento debía estar especificada en el contrato según la Ley de Contrataciones Públicas. Coincide con el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, afirmando que el pliego de cargos de la licitación ya establecía los requisitos técnicos y financieros para los proponentes, por lo que considera que la actuación impugnada no es ilegal.
FASE PROBATORIA Y ALEGATOS DE LOS INTERVINIENTES EN EL PROCESO.
En el Auto de Pruebas N° 526/2023, se admiten las pruebas documentales de la parte demandante y la Procuraduría, incluyendo el expediente de la Licitación Pública N° 2016-O-03-0-04-LV y el Contrato COC-25-17. Tras la etapa probatoria y alegatos, la demandante reiteró su reclamo por 994,324.71 balboas más intereses, argumentando incumplimiento contractual por parte de CONADES. La Procuraduría, en cambio, sostuvo que la demandante no cumplió con la carga de la prueba (artículo 784 del Código Judicial) para sustentar su pretensión, refiriéndose a la falta de acreditación de los hechos que fundamentan su demanda.
DECISIÓN DE LA SALA
La Sala Tercera de la Corte Suprema evalúa la legalidad de Resolución No. 011 de 2022, que viola artículos de Ley No. 22 de 2006, el Código Fiscal y el Código Civil, en un contrato de obra civil (COC-25-17) para la interconexión de comunidades a través de una planta de tratamiento de agua potable. Se avala la rescisión del contrato COC-25-17, con la empresa contratista debido a incumplimientos según la cláusula trigésima. A pesar de la existencia de un informe de inspección que mostró cierto avance físico, este era mínimo desde enero de 2020, pese a dos adendas de tiempo. La contratista demostró falta de interés en el proyecto al no cumplir plazos ni presentar cronogramas actualizados ni ejecutar acciones para las comunidades. Posteriormente impugna la resolución antes señalada, alegando que el incumplimiento se debía a siete facturas por pagar por parte de CONADES, generando un desequilibrio contractual que les impidió completar la obra. Se señala que la responsabilidad del incumplimiento tiene que ver con retraso en compromiso financiero de la entidad contratante, ya que esta última habría incumplido su obligación de pago a la empresa contratista por el avance de obra, incluyendo intereses moratorios. Se señala que la entidad resolvió el contrato de manera injustificada, ignorando la ejecución dentro de los plazos acordados y situaciones de fuerza mayor. Indica que la demanda carece de bases fácticas y legales que respalden la decisión de resolver el contrato. El Contrato de Obra Civil No. COC25-17, se rige por la Ley 22 de 2006, establece la jerarquía de los documentos contractuales en caso de conflicto y define la resolución de discrepancias entre los documentos. Se sustenta en documentos legales aplicables para determinar si la resolución del contrato fue correcta. El proyecto se divide en fases de construcción y mantenimiento, con plazos reactivados en abril de 2021. El mismo pese a las extensiones otorgadas da pie a que la entidad contratante emitiera llamados de atención a la contratista por retrasos en la obra, exigiendo un nuevo cronograma viable.
El proyecto en Boquerón, con fecha de finalización en diciembre de 2021, mantenía muy poco avance tras reactivarse en abril. La alcaldesa expresó preocupación en una nota oficial por el retraso y pidió a las autoridades evaluar la capacidad técnica y financiera de la contratista, ello, producto de las declaraciones del gerente de proyectos que mencionó que los pagos atrasados causaban demoras, proponiendo la restricción de los pagos hasta justificar los trabajos, esta situación, reflejada en la nota de la alcaldesa evidenció la existencia de serias irregularidades y poniendo en peligro la finalización del proyecto a tiempo.
El conflicto legal involucra a una entidad contratante y una empresa contratista por deudas pendientes. La empresa condicionó el progreso de la obra al pago de estas deudas, mientras la entidad demandó la ejecución del contrato acordado. A pesar de comunicaciones en el 2021, el proyecto no avanzó, resultando en acciones legales por incumplimiento contractual mutuo. La empresa contratista solicitó una tercera prórroga hasta junio de 2022, debido a falta de pago de $1.195.820,46, afectando su capacidad financiera. La entidad demandada busca pagar las deudas, pero acusa a la empresa de incumplir al no presentar un cronograma actualizado. Se discute un cronograma condicionado a reducir el equilibrio contractual y pagar las cuentas pendientes. Irregularidades en la ejecución del proyecto también se mencionan, como trabajo insuficiente y un cronograma poco realista. El conflicto contractual surge entre la entidad contratante y la contratista debido a que esta última no ejecutó la obra según lo establecido en el pliego de cargos y cronograma. A pesar de recibir pagos parciales mensuales por avance de obra con retención del 10%, el avance no fue significativo a pesar de haber cancelado 22 cuentas. La empresa contratista alegó un desequilibrio contractual justificado en el incumplimiento, lo cual llevó al rechazo del cronograma presentado. El informe del Estado de Contrato COC-25-17 reveló pocos avances físicos entre enero de 2020 y noviembre de 2021, con irregularidades detectadas que requerían una solución administrativa para evitar afectar a las comunidades. CONADES rechazó una extensión adicional debido a la falta de justificación técnica del retraso por parte de la contratista. Los tribunales confirmaron esta decisión al considerar que la contratista debía haber previsto los recursos necesarios para el proyecto; lo que viola varias cláusulas del contrato y las obligaciones del contratista establecidas en la ley. La resolución se basó en el Principio de Responsabilidad y la falta de compromiso de la empresa contratista. La Nota CONADES-UCEP-SE-016-2022 explica que el proyecto no necesitaba más fondos estatales porque la empresa tenía su propio financiamiento. Aunque recibió un anticipo del 10%, la empresa dice que hay un desequilibrio económico en el contrato, pero la responsabilidad de terminar el proyecto no es del Estado. La entidad contratante rechaza las acusaciones de ilegalidad y argumenta que la empresa incumplió el contrato con retrasos e irregularidades respaldados por un informe técnico. Se niegan los intereses moratorios solicitados por la empresa y la resolución judicial apoya la posición de la entidad contratante, basándose en leyes y contratos existentes. El equilibrio económico contractual requiere pruebas de su ruptura y un acuerdo para restablecerlo, que no se cumplen en este caso. El principio de equilibrio económico en los contratos garantiza la igualdad entre derechos y obligaciones, permitiendo restablecerlo por causas justificadas, pero sin modificar cláusulas con el Estado para igualar condiciones. La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de Panamá declaró legal la Resolución N°011 emitida por CONADES el 29 de marzo de 2022, desestimando una demanda de ilegalidad en su emisión. Se determinó que la actuación de CONADES cumplió con los principios legales y procesales en la contratación pública, por lo que se confirmó la legalidad de la resolución. El equilibrio contractual solo se debe aplicar en casos excepcionales e imprevisibles, previo análisis técnico, jurídico y financiero. Según el portal de Panamá Compra, unas 229 empresas están excluidas de contratar con el Estado por razones como insolvencia o incapacidad para cumplir contratos, lo que afecta a entidades como CONADES y Ministerios, obstaculizando el avance de proyectos importantes en educación, salud y otras áreas.