CSJ se pronuncia sobre la desviación de poder en el contrato para la extracción de minerales no metálicos
DESVIACIÓN DE PODER
Mediante Sentencia de 9 de octubre de 2024, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia conoce de la Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad para que se declare, nulo, por ilegal, el Contrato No. 5 de 14 de marzo de 2013, por medio del cual, el Estado por conducto del Ministerio de Comercio e Industrias, otorga a una empresa derechos exclusivos para la extracción de minerales no metálicos, en la Provincia de Chiriquí. El contrato en mención se firmó el día 14 de marzo de 2013 y se rige bajo el Código de Recursos Minerales; así como el Decreto de Gabinete 264 de 1969 y la Ley General de Ambiente), y supletoriamente en el Texto Único de la Ley 22 de 2006. Su entrada en vigor, se lleva a cabo mediante Gaceta Oficial el 16 de enero de 2014.
HECHOS DE LA DEMANDA
Los hechos se centran en el otorgamiento de derechos exclusivos por 20 años a una empresa para extraer grava de río (minerales no metálicos) en la Provincia de Chiriquí. La concesión se basa en la solicitud CRDSA-EXTR (2012-23), aprobada por planos 2012-99, 2012-100 y 2012-101, y se estima que es ilegal por beneficiar a una empresa cuyo representante legal era simultáneamente funcionario de Gobierno; reflejando una falta de transparencia en la contratación pública e incumplimiento del artículo 3 del Código Minero respecto a la capacidad técnica y financiera de la concesionaria; se indica la existencia de desviación de poder por parte del MICI al otorgar una concesión a un funcionario de su administración, generando un conflicto de intereses.
DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.
Se describen múltiples cargos de ilegalidad, relacionados con la violación de diversas leyes y normativas, incluyendo la Ley 22 de 2006 y el Decreto Ejecutivo No. 246 de 2024. Se destaca que la concesión de 20 años otorgada a la Concesionaria, está vinculada a un funcionario de gobierno, lo que representa un conflicto de intereses y desviación de poder. Se señala de violar principios éticos al favorecer a un miembro del gobierno por influencias personales. Igualmente, se hace referencia a la violación de leyes ambientales al exceder plazos contractuales, extraer minerales en zonas prohibidas y no incluir cláusulas sobre el pago de regalías. Se alude a la falta de mecanismos contractuales para garantizar el cumplimiento de restricciones ambientales, lo que constituye una causa ilícita en el contrato. Concluyendo, con que la concesión minera sobre zona de manglares es inadjudicable y se vulneran diversos artículos del Código de Recursos Minerales y de la Ley General de Ambiente.
INFORME DE CONDUCTA
El Ministerio de Comercio e Industrias justifica la legalidad del traspaso de la concesión minera de grava de río por parte de la Concesionaria a una empresa privada en Chiriquí, al haber cumplido con todos los requisitos legales. En el informe presentado se resalta el cumplimiento de diversas leyes relacionadas con la concesión y refuta cualquier alegato de ilegalidad en el proceso. Se apunta a que la Concesionaria obtuvo la concesión de manera legal en 2012, sin desviación de poder, y que el contrato se ajustó a las leyes pertinentes incluyendo un plazo de concesión legal. La ubicación de la concesión cumplió con los planos aprobados y la empresa contaba con un Estudio de Impacto Ambiental. Además, se revela que las acusaciones de daño ambiental deben ser evaluadas por el Ministerio de Ambiente y estas no son parte del ámbito legal del contrato. Por último, aunque inicialmente la Ley 109 eximía del pago de regalías, la introducción de una nueva ley en 2015 estableció la obligación de su pago.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
El Procurador de la Administración concluye que el Contrato No. 05 de 14 de marzo de 2013 es legal. Toda vez, que se desestiman las acusaciones de falta de transparencia y violación del Código de Ética, al indicar que el representante de la Concesionaria al momento de la firma no era un Viceministro, hecho que resulta incompatible con la adjudicación del contrato y que sus funciones, no influyen con la concesión otorgada. La actual titularidad del contrato por una empresa privada, tras una resolución de traspaso, es legal. También se justifica la ausencia de pago de regalías, amparándose en la Ley No. 109 de 1973. El contrato cumplió con la legislación vigente y solo necesitaba el refrendo de la Contraloría. La falta de fianza se disolvió con la presentación del comprobante de pago por parte de la empresa. Las alegaciones ambientales corresponden a MIAMBIENTE y no se presentaron pruebas de daños. No hubo desviación de poder, ya que el contrato siguió las normas mineras necesarias.
OPOSICIÓN DEL TERCERO INTERESADO
La Resolución de 15 de junio de 2021 ordenó notificar a la Concesionaria, como tercero interesado, tras intentos fallidos de notificación personal, se procedió a un emplazamiento por edicto conforme a los artículos 1017 y 470 del Código Judicial. Al no presentarse la sociedad dentro del plazo establecido, se nombró defensor de ausente (Resolución de 1 de septiembre de 2022), el cual, contestó la demanda, negando los hechos, pretensiones, pruebas y derechos alegados por la parte demandante, reservándose el derecho a presentar pruebas posteriormente.
DECISIÓN DE LA SALA
La Sala se declara competente para abordar la acción contencioso-administrativa de nulidad contra el Contrato No. 05 de 2013, que concede a una empresa derechos exclusivos de extracción de grava en Chiriquí por 20 años. Donde la parte demandante sostiene que el contrato es ilegal por desviación de poder, dado que fue firmado por un ex ministro que también era representante de la empresa, sosteniendo que este acuerdo favorece a un funcionario gubernamental, vulnerando el principio de transparencia y causando daño ambiental. Su sustento legal lo basa en el Código de Recursos Minerales y varias leyes sobre contratación pública vigentes al momento de la firma. El 10 de agosto de 2012, la concesionaria solicitó al MICI una concesión para extraer grava de río en 191.43 hectáreas en Chiriquí, respaldada por el expediente CRDSA-EXTR 2012-2013 y aprobada por la Resolución N° 2012-510 del 26 de septiembre de 2012. Esta resolución declaró a la empresa elegible para los derechos de extracción, conforme al Código de Recursos Minerales y las normativas legales correspondientes. Se otorgaron derechos exclusivos tras la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental aprobado. Posteriormente, mediante la Resolución N° 030 del 18 de marzo de 2020, los derechos fueron transferidos a otra empresa. El Tribunal determinó que la concesión minera cumplió con la ley y NO HUBO DESVIACIÓN DE PODER. Enfatiza la importancia de analizar las intenciones detrás de los actos administrativos para garantizar la congruencia con la ley. En este caso, se demostró que la concesión se otorgó de manera transparente y cumpliendo con los requisitos legales, a pesar, de lo relacionado al cargo ocupado por el Viceministro, no se encontraron evidencias de ilegalidad o abuso de poder. Se argumenta la legalidad del contrato basándose en las leyes vigentes en el momento de la firma. La empresa cumplió con los procedimientos necesarios y no se detectaron violaciones éticas. La ley permite prórrogas de contratos siempre que se cumplan las obligaciones contractuales, lo cual respalda la validez del contrato en cuestión. Además, la Ley No. 20 de 1985 indicó que para la validez de un contrato deben ser firmados por representantes oficiales y publicados en la Gaceta Oficial. Esto fue realizado el 10 de mayo de 2023, con la publicación el 16 de enero de 2014 en la Gaceta Oficial No. 27454, marcando el inicio de su vigencia. Por lo tanto, el contrato cumple con el marco legal vigente, rechazando así los alegatos de ilegalidad. Los contratos pueden tener una duración de hasta dos años, prorrogables si el contratista satisface las condiciones. La solicitud de prórroga debe realizarse un año antes de la expiración del contrato. El demandante argumentó que no se presentó una fianza anticipada ni se mencionaron las regalías en el contrato. Sin embargo, la cláusula vigésima del contrato estipula que la empresa concesionaria debe presentar una fianza de mil balboas, lo cual está respaldado en el expediente administrativo y en el informe del Ministerio de Comercio e Industrias, que confirma el pago de la fianza. En cuanto a la cláusula mencionada, esta fue cumplida y no viola el Código de Recursos Minerales. Sobre las regalías, se determinó que, bajo el artículo 16 de la Ley No. 109 de 1973, únicamente se requerían pagos de derechos municipales para la extracción de minerales no metálicos, y no regalías. El contrato del 2013 incluyó el pago de regalías, conforme a la normativa vigente en ese momento, siendo el cambio de esta normativa del 2015 no aplicable retroactivamente. Respecto a los daños ambientales alegados en un área de manglares, el contrato incluye un Estudio de Impacto Ambiental, se destacó que la concesionaria ha mantenido el contrato desde marzo de 2020, y no ha incumplido sus obligaciones, en concordancia con la normativa establecida para la extracción de este tipo de materiales. Por lo tanto, se concluye que no hay irregularidades ni vicios que invaliden el contrato, desestimando los cargos de ilegalidad presentados y rechazando la solicitud de demanda. La Sala Tercera afirma que el Contrato No. 5 de 14 de marzo de 2013 entre el Ministerio de Comercio e Industrias y la empresa concesionaria no es nulo por ilegalidad.
El Doctor Julio E. Linares Franco analiza la «DESVIACIÓN DE PODER» en Panamá, destacando su complejidad en el ámbito administrativo. Se enfatiza la importancia de una investigación exhaustiva para descubrir posibles actos de corrupción y abuso de poder por parte de funcionarios públicos. Se destaca la necesidad de limitar la discrecionalidad en los contratos administrativos para proteger el interés público y evitar conflictos de interés.