Por: Marco A. Fernández, 5 de febrero de 2024
Gracias por permitirme exponer mis ideas esta noche. Son eso…mis reflexiones personales de una parte de mis 55 años de experiencia profesional en más de 10 países de América Latina en la cosa pública, en la empresa privada y en el mundo académico. Voy a examinar mi percepción del futuro de Panamá bajo tres ópticas:
(1) las características distintivas del país, (2), las oportunidades para el progreso social y (3) los obstáculos que enfrentamos (que yo denomino paradojas).
Mis profesores y mis primeros jefes allá a finales de los sesenta estuvieron influidos por el economista germano-americano Albert Hirschman, que instó a sus colaborades a superar el pesimismo secular de América Latina (yo añadiría, no sólo de las autoridades sino de la sociedad como un todo). Él fue un ideólogo del posibilismo (como nos recuerda Alejandro Gaviria, economista, escritor y analista político) o sea aprovechar las posibilidades existentes para conseguir objetivos específicos. Buscar, lograr consensos y producir resultados. Este sería un buen resumen de la historia panameña desde su independencia, como veremos más adelante.
Señaló que para entender lo macro hay que conocer la micro, es decir, las esperanzas y las frustraciones de los individuos que componen la sociedad, que son en definitiva los agentes de la producción y del consumo. La economía, a pesar de las matemáticas, es una ciencia social.
De vuelta a Panamá en 1977, mis primeras lecturas para “ponerme al día” fueron los usuales informes de las agencias internacionales y las cifras oficiales, la mayoría de las cuales analizaban la situación puntual del país, pero con honrosas y valiosas excepciones, no nos empinaban para ver qué deparaba el futuro. Tuve la oportunidad de que cayeran en mis manos dos trabajos que parecen olvidados por algunos analistas: (1) el Informe de George Roberts sobre las perspectivas de la producción nacional de 1932; y (2) el Informe de Herbert Brown de 1926 sobre la situación fiscal del país. Más de nueve décadas han transcurrido desde entonces.
El tono general de Roberts era optimista, es decir hirschmaniano en cierto sentido, sobre el potencial productivo de Panamá, a pesar de que estaban aún lejanas las reversiones del Canal y de sus áreas aledañas, las cuales ocurrirían alrededor de 50 años después. La geografía, escribió Roberts entonces, es una oportunidad mal explotada, que diferenciaría a Panamá del resto de los países de la región. No podemos depender de los magros ingresos del Canal que en ese entonces era de propiedad extranjera, …hay que desarrollar fuerzas propias.
Lo que habría envidiado Roberts fue lo que ocurrió en Panamá décadas después: el auge de iniciativas entre el sector público y el privado que desarrollaron exactamente esa única situación geográfica en lo que denominé en 2011 en un estudio para el BID, el “modelo panameño basado en el autodescubrimiento”, es decir, el aprovechamiento por parte de toda la sociedad de las oportunidades que vayan apareciendo y que son difíciles de anticipar.
Lo anoto ahora: este esquema productivo no está condenado a producir desocupación de la mano de obra. Por el contrario, por varios años hace dos décadas, en Panamá existió pleno empleo. Por qué estamos ahora con una desocupación de caso dos dígitos con una informalidad de casi la mitad de los ocupados, es algo que esbozaré más adelante.
El otro documento, el Informe Brown, diagnosticó hace casi cien años atrás lo que hoy parece suceder hoy. Cito:
“El tesoro nacional está desprovisto de dinero generado internamente, existe una deuda flotante de cuentas por pagar inmensa y los gastos ordinarios continúan aumentando. La Asamblea Nacional no cumple con su deber de aprobar un presupuesto balanceado y las partidas aprobadas son burladas con cambios frecuentes. El sistema de control contable ha sido abandonado, con el resultado de que es imposible obtener un conocimiento de la situación fiscal, debido a los venenosos efectos del nepotismo y la política. El sistema tributario requiere un profundo examen”.
Dos cambios históricos importantes en las finanzas públicas ocurrieron en el periodo 2004-2009 que atenúan el diagnóstico de Brown: (1) la deuda externa se redujo 24.1% en comparación con el tamaño de la economía; nada parecido ha ocurrido quince años después; (2) por tres años consecutivos el Gobierno logró excedentes del sector público; a partir de entonces…déficits, déficits y más déficits, despilfarro de los impuestos y la sensación de que el estado puede proveer todas las necesidades de las familias.
Igual, el no recordar el pasado reciente daría una sensación de que todo está perdido, y que las soluciones simples a problemas complejos (mi definición de populismo) son la receta del éxito.
La historia ha demostrado que es posible crecer más rápido con un menor endeudamiento. Entre 2004 y 2009, la economía creció de forma acelerada (6.5% por año) con un bajo crecimiento de la deuda pública (1.6% por año). Desde el 2009 crecimos a una tasa más baja (4.7% por año) y con un ritmo de endeudamiento más de 6 veces mayor (10.5% por año). Volver a crecer como ocurrió entre 2004 y 2009 (6.5% por año) no será una tarea fácil ni rápida, dadas las limitaciones de recursos que enfrentará la próxima administración frente a una anunciada desaceleración de la economía, pero este país lo podrá hacer una vez más.
Regreso en un rápido salto a la historia de Panamá en los ochenta. América Latina entró en la crisis más seria hasta ese momento después de la Gran Depresión. Los bancos no estaban dispuestos a prestarle más dinero a las naciones deudoras. Panamá sufrió además una contracción enorme, caracterizada por cierres bancarios e incertidumbre sociopolítica. Nada parecido a eso ocurrió después ni creo que volverá a ocurrir en nuestro país. Surgió entonces un nuevo actor en el debate de las políticas públicas que no había existido hasta entonces: las calificadoras de riesgo soberano que le ponen una nota a los países emitían.
Como escribí en algún momento, pasamos del Consenso de Washington a la disciplina de Wall Street. Fue un cambio radical en las políticas económicas de todos los países pequeños.
Planificar hacia dentro de las fronteras dejó de ser una opción a partir de los ochenta. El mundo financiero nos mira, sería una forma de resumir esta situación. Los jefes de las carteras económicas deben ser bilingües: dominio de un lenguaje que entiendan los actores locales (incluyendo legisladores y la opinión pública) y el de los llamados mercados internacionales (con modelos de sostenibilidad, tasas reales de cambio y otros).
El Gobierno de Panamá, por ejemplo, tendrá que conseguir en los mercados internacionales alrededor de 7,000 millones de dólares este año para lo cual requerirá presentar un plan creíble para conseguir esos fondos al menor costo posible.
Pero ¿cómo debería enfrentar Panamá estas tareas?
Empiezo por unos datos curiosos que a veces se nos olvidan:
- En una investigación que estoy realizando sobre el sistema monetario, he descubierto que nuestra dolarización no fue originada por la presencia norteamericana (que algo tuvo que ver), si no por el agobio de la sociedad con la hiperinflación que estaba ocurriendo en Panamá (entonces Colombia) como resultado de la Guerra de los Mil Días que ha sido estudiado por el colombiano José Antonio Ocampo, entre otros. La dolarización como mecanismo para reducir la inflación no fue un invento de Bolivia en 1985 ni de Argentina de Javier Milei en estos momentos. Nosotros fuimos los pioneros. La sociedad y sus dirigentes establecieron a inicios del siglo XX un compromiso creíble (está en la Constitución) que es hoy parte importante de nuestros “activos duros” como nación.
- La inversión pública y privada de Panamá es una de las más altas del mundo, 35% del PIB cuando el promedio mundial es la mitad de esa cifra. Más que una sociedad de consumo somos una sociedad de inversión, sorprendentemente. Y la inversión privada es ocho veces mayor que la inversión pública. ¿Qué ha incentivado a esa inversión por décadas? Sí, el dólar, el régimen tributario, la libre entrada y salida de capitales, el sector financiero. Pero como han demostrado estudios comparativos de América Latina, eso no explica el éxito pasado de Panamá en comparación con otros países, por lo menos hasta hace unos ocho años cuando empezamos a perder el liderazgo regional.
La diferencia ha sido lo que mencioné anteriormente: el autodescubrimiento privado su coordinación público-privada. La República de Panamá ha sido la pionera en el diseño de Asociaciones Público-Privadas en infraestructura (que poco hemos hecho) sino en políticas que las hacen más relevantes para el futuro del país. Menciono alguno de estos hitos: el oleoducto transístmico, la reversión del Canal, la ampliación del Canal, las SEM, el desarrollo de las áreas revertidas, especialmente la Ciudad del Saber y Panamá Pacífico, el sistema impositivo territorial, las posibilidades financieras, etc.… y como me señaló un colega de INCAE cuando publicamos un trabajo sobre Panamá, todo ello se ha logrado en menos de tres generaciones y en muchos casos en una sola. ¡Esto es irrepetible en América Latina!
Por eso propongo no utilizar la expresión “Panamá tiene que reinventarse”, más bien tiene que hacer lo que ha venido construyendo por décadas y que está en nuestro ADN institucional: entender y adaptar nos a las oportunidades del mundo global y aprovecharlas con el consenso de la mayoría social mediante un diálogo efectivo y no distractor. Pretender generar nuevos empleos para los jóvenes innovadores en la construcción, en el comercio y el Gobierno es una estrategia equivocada.
El país lo logró con la ampliación del Canal al decidir de forma democrática enviar un mensaje a los mercados internacionales que se proponía ampliar su capacidad productiva, impulsó la inversión privada, el verdadero motor del crecimiento en las últimas décadas. Es difícil imaginar lo que sería Panamá sin los efectos de esta ampliación sobre la actividad económica, el efecto multiplicador y los ingresos fiscales de más 1,250 millones de dólares anuales, igual que lo recauda el fisco por el impuesto a la renta de las empresas. ¡Y algunos se opusieron a esta ampliación!
Dados estos antecedentes, retomemos el objetivo de esta presentación: paradojas y oportunidades.
Paradoja 1: no somos tan internacionales como muchos creen.
Panamá mira hacia adentro y no hacia afuera a pesar de la percepción externa de que somos un canal, unos abogados, unos puertos, la zona libre y unos bancos haciendo negocios. Ellos juntas representan menos de la cuarta parte de la producción nacional. Las actividades más importantes desde el 2000 han sido la construcción, el comercio y el gobierno, todos mirando al mercado interno y no hacia afuera.
Paradoja 2: el Gobierno Central ha sido un generador importante de divisas y ello no parece sostenible.
Los panameños como grupo gastamos en promedio 4% de lo más del valor de lo que producimos. Las empresas, los bancos y las personas que viven en el extranjero proveen parte de estas necesidades, pero el principal “importador de dinero” ha sido el Gobierno a través del endeudamiento externo.
Paradoja 3: exportar para crecer y crecer para permanecer en el cuadro de honor. La innovación y el empleo de los jóvenes se dará en las actividades que tienen como mercado el mundo y no los cuatro millones de residentes. Si fuera así no existirían ni el canal, ni la banca, ni la zona libre, ni los puertos
Los enemigos del crecimiento no entienden que cuando las economías crecen de manera importante puede que no disminuya la pobreza (la política fiscal tiene un rol importante que jugar ahí) pero cuando las economías no crecen la pobreza aumenta y no hay mecanismos sostenibles para solucionar este tema.
Paradoja 4: nos equivocamos de incentivos.
Fomentamos la entrada del recurso más abundante: capitales (financieros y físicos) con visas a cambio de depósitos o compra de inmuebles y aranceles bajos o nulos a los bienes de capital importados) al mismo tiempo que impedimos la entrada del factor más escaso para nuestro desarrollo (la mano de obra calificada).
Paradoja 5: la inversión pública no ha fomentado la igualdad regional, sino que la ha deteriorado.
La Provincia de Panamá registra el ingreso por habitante igual al de Francia, pero Bocas del Toro y Darién lo tienen igual al de un país sub-sahariano. La explicación no es sencilla, pero resulta curioso cuando las distancias físicas no son largas, el sistema tributario es semejante, el Estado debe proveer salud y educación igual en todo el territorio, el salario mínimo es inclusive inferior en el interior…y las diferencias crecen en vez de reducirse.
Pensamientos finales
La inseguridad y el miedo al futuro son caldo de cultivo para tiranías populistas, señala Sir Angus Dearton. Las democracias fallan por eso y llevan a formas autoritarias de gobierno. (John Adams). Las reformas no se hacen porque no las podemos hacer, sino por los grupos poderosos políticos
- En Panamá el Estado tiene una importancia extraordinaria: casi el 25% de la producción, varios entes reguladores, 30 empresas públicas de capital estatal y seis empresas mixtas, sin aparentemente una línea estratégica diseñada por el dueño formal: el Gobierno. El país está dejando valor y el fisco ingresos por no atender más prolijamente este aspecto. la productividad solo se logra a nivel de las empresas, privadas o públicas, no es un hecho teórico, sino práctico. Opino que las empresas del Estado, dentro del nuevo marco estratégico, deben ser el ambiente propicio para los emprendimientos de jóvenes en materia de procesos productivos, comunicación y desarrollo tecnológico.
- Planes sin instituciones que lo respalden representan una pérdida de esfuerzo y lleva a frustraciones. Las estrategias deben estar acompañadas con cambios en la organización del Estado, no sólo del Gobierno Central, sino también de las entidades autónomas y empresas públicas. En materia fiscal, uno de los elementos que debemos presentar a los mercados es la puesta en ejecución del Consejo de la Regla Fiscal, cuya norma jurídica existe, pero no se ha ejecutado.
- Continuar el autodescubrimiento: Nearshoring, valoración efectiva de la red de comunicación logística alrededor del canal, todas diseñadas para fomentar el empleo de jóvenes innovadores que lo necesitan a gritos. No hay que temer a innovar ni a importar conocimientos en vez de maquinarias y dólares.
- Cambiar la excesiva e ineficaz regulación por una acción directa del Estado en áreas muy específicas: ACP, pero también en el sector eléctrico, por ejemplo. En caso de duda, favorecer la competencia. La competencia es una de las formas más eficaces de protesta, cuando quienes compran cambian de proveedor en muy corto plazo. En los monopolios estatales la protesta se hace en las calles, con resultados no siempre positivos.
- Los megaproyectos que usan mucho capital físico como ferrocarriles, no importa la modalidad de su financiamiento, tienden a favorecer al capital y no al trabajo, como lo demuestra la historia reciente del país. Deberíamos privilegiar carreteras con la participación de empresas panameñas, ojalá de tamaño mediano.
- La inversión pública debe ser un elemento de convergencia entre regiones y no, como hasta ahora, de profundización de las brechas entre provincias pobres y ricas. Una iniciativa que es importante estudiar es la creación de ciudades gemelas -complementarias, no sustitutas- de Panamá Pacífico en el interior del país. Este no puede ser una realización improvisada, pues tomará una profunda evaluación de las alternativas. Una geografía lineal como la nuestra tiene decenas de aeropuertos y varios puertos marítimos que facilitarían las exportaciones de productos del mar y de la tierra.
- La nueva institucionalidad debe estar respaldada por dos presentaciones internacionales del más alto nivel, tan pronto como se ratifique a la nueva administración.
Una de naturaleza fiscal debe realizarse en junio con el nuevo equipo económico para presentar un plan financiero creíble a los mercados internacionales con el propósito de evitar que el Gobierno reciba una calificación inferior a la que tiene en la actualidad y evitar así que todos los agentes, no sólo el Estado, tenga que pagar en el futuro el costo de la indisciplina reciente. Es la tarea más relevante en el corto plazo.
La otra debe ser la búsqueda de inversiones innovadoras que reviertan la preocupante caída reciente de la IDE que contrarresten, con la presencia del más alto nivel, del Ejecutivo la imagen negativa del país en los foros internacionales. El mandatario debe asistir a Davos y a muchos mini-Davos con propuestas creíbles.
Pensar que desde un cuarto refrigerado podemos determinar cuáles serán los sectores innovadores en el próximo quinquenio es anti-histórico. Es claro que el turismo puede duplicar en cinco años su importancia en la economía: estamos dejando mucha plata en la mesa respecto a otros países cercanos. Es evidente que el turismo cumple las cuatro condiciones que planteo que debe tener un “ganador”: (1) que tenga algo propio que ofrecer; (2) que los consumidores en el mundo lo demanden cada vez más; (3) que sean sujetos de innovación productiva y (4) que tengan implicaciones favorables para el desarrollo regional.
Resumo:
Tengo que ser optimista respecto al futuro económico. Viví profesionalmente la crisis del dólar de 1971, la década perdida, el cierre bancario, el shock financiero de 2015, y la pandemia, por poner unos ejemplos. Nada me asusta del descalabro institucional nacional y regional: con las dosis de talento, dedicación, ejecutoria y suerte volveremos a salir adelante. Nada se logrará por generación espontánea. Nuestro ADN innovador es propio, no proviene de un trasplante de modas y de modos foráneos. No vamos a tener un año fácil en 2024 y el 2025 será de transición hacia lograr de nuevo nuestro potencial.
La reforma del estado es indispensable, pero no sólo en los grandes números que suelen ser engañosos sino en los procesos productivos y financieros de las empresas y Ministerios. Al talento de los jóvenes hay que acudir. Hacer la mismo de siempre no es una opción.
Algunas de estas breves ideas del pasado y del presente pueden ayudar, pero el entusiasmo de los jóvenes que aspiran a cambiar las cosas será la clave para el futuro del país. Así lo sentí hoy como lo sentí hace 55 años.
