Por: INSPAT y APEDE

Carta del INSPAT dirigida a la Comisión de Economía y Finanzas de la Asamblea Nacional y firmada por el presidente Bolívar Cortés:

«Panamá, 21 de octubre de 2024

Honorables Señores Diputados:

En nombre del Instituto Panameño de Tributaristas (INSPAT), acudimos ante ustedes con el fin de expresar nuestra posición con referencia al Proyecto de Ley No. 0139 presentado para su discusión en la Asamblea Legislativa, por el Ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman.

Como se hace evidente, de la simple lectura del Proyecto de Ley en estudio, observamos que el mismo tiene tres objetivos: establecer una moratoria sobre recargos e interés de determinados impuestos; conferir facultades de interpretación de las normas al Director General de Ingresos, y derogar artículos del Código de Procedimiento Tributario, para dar vigencia a normas del Código Fiscal que habían sido subrogadas.

Con relación a los artículos que hacen referencia a la moratoria, entendemos y compartimos el criterio emitido en la exposición de motivos, que a pesar de que una moratoria puede premiar a los contribuyentes morosos, es una oportunidad para brindar a los contribuyentes mejores condiciones para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias en atención al principio de justicia tributaria. También entendemos y compartimos que este proyecto puede ayudar a incrementar la recaudación al final de este ejercicio fiscal y ayudar con la crisis económica que atraviesa el país a fin de dinamizar la economía nacional.

INSPAT, como asociación sin fines de lucro, cuyos objetivos comprenden el estudio e investigación del Derecho Tributario, el Derecho Fiscal y la Política Fiscal y Económica de la República de Panamá, la cual siempre ha mantenido una participación activa en los distintos debates y foros de leyes fiscales y tributarias, considera viable y necesaria su participación en la discusión del Proyecto de Ley No. 0139, a fin de expresar nuestras consideraciones:

Primeramente, manifestamos nuestro total apoyo y avalamos todo lo relacionado con la moratoria fiscal. La única consideración que presentamos con relación a este tema, es que se incluyan las multas en el artículo 1. 

Tal como está redactado este artículo, sólo se incluyen los intereses y recargos, sin considerarse que las multas son una carga también importante que, en muchas ocasiones, imposibilitan a los contribuyentes ponerse al día en sus obligaciones tributarias, por lo que debe tomarse en cuenta que el primer párrafo de la propia explicación de motivos que sustenta el proyecto de ley, se expresa que la moratoria es la condonación de intereses, recargos y multas.  

Entrando a dilucidar los temas que más nos preocupan de este Proyecto de ley, queremos hacer referencia al artículo 4 que confiera facultades al Director General de Ingresos para inspeccionar, fiscalizar y emitir criterios de interpretación de las normas tributarias o cualquiera normas que requiera para actuar. 

Consideramos que este artículo debe ser eliminado por ser inconstitucional, tomando en consideración que en Fallo del 4 de febrero de 1992, la Corte Suprema de Justicia, emitió un concepto sobre este tema, al considerar que el hecho de que el Director General de Ingresos tuviera facultades para fijar criterios de interpretación de las normas tributarias, lesiona nuestras normas constitucionales, como lo es el numeral 4 del artículo 179 de nuestra Carta Magna, en donde se dispone que esta función es de estricta competencia del Órgano Ejecutivo. 

Igualmente, en Fallo del 21 de marzo de 1997, la referida Corte Suprema de Justicia, reitera que la facultad de interpretación que le concede el artículo 7 del Decreto de Gabinete 109 de 1970, al Director General de Ingresos, de fijar criterios de interpretación de las normas tributarias por medio de resoluciones, sin menor duda lesiona el numeral 14 del artículo 179 de la Constitución Política, puesto que la función de reglamentar la materia fiscal corresponde al Órgano Ejecutivo.

Debemos soslayar que es un derecho del contribuyente, el no ser sujeto a actos arbitrarios de la administración tributaria, los cuales podrían ocurrir con la aplicación del artículo 4 del proyecto de ley en estudio. 

En cuanto a la modificación que se busca hacer en el artículo 5 del Proyecto,  del artículo 21 del Decreto de Gabinete 109 de 1979, nos preocupa que pueda violentar el principio de reserva en materia tributaria, así como el derecho a la privacidad del contribuyente, cuando se le confiere a la Dirección General de Ingresos la facultad de divulgar la información del nombre y Registro Único de Contribuyente, que mantenga en estado de morosidad por más de 12 meses, a través de publicaciones en periódicos de la localidad, como en la página web de la DGI. 

Debemos señalar, que nos preocupa en primera instancia el hecho de que la base de datos del Etax-2, no se encuentra depurada y, por el otro lado, la existencia de una alta mora en la resolución de algunos recursos y trámites tributarios, situación que data de muchos años, lo que puede ocasionar que sean publicados nombres y ruc de contribuyentes, con morosidades que no corresponden o inexistentes. Es por ello que, con el debido respeto, nos oponemos y consideramos que no debería aprobarse la viabilidad de este artículo, porque puede revestir vicios de inconstitucionalidad.

Otro tema que no puede ni debe pasar desapercibido por nuestra asociación es la inclusión en este Proyecto de Ley, de los artículos 6, 7, 8 y 9,  por medio de los cuales se pretende recobrar la vigencia de artículos del Código Fiscal, en cuanto a términos de prescripción de determinados impuestos (artículos 737, 738, 1057 – V y 1073-A), término de devolución de créditos fiscales y temas relacionados al procedimiento de compensación de créditos fiscales; y  que a través del artículo 10, se pretendan derogar artículos vigentes del Código de Procedimiento Tributario, sin ninguna motivación, ni explicación, los cuales por su incidencia deben ser objeto de otra ley que considere especialmente este tema.  

La exposición de motivos que acompaña al Proyecto de Ley en estudio, señala expresamente lo siguiente:

“…requiere de un período adicional de ajustes para que los contribuyentes y las entidades pertinentes puedan prepararse adecuadamente para su implementación.  Además, estas disposiciones necesitan ser actualizadas y adecuadas a las nuevas tendencias de la tributación, para que no afecten la recaudación tributaria y su liquidez, los derechos de los contribuyentes; y el debido proceso.”

Si bien, avalamos y compartimos algunas de las consideraciones vertidas por el Señor Ministro en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, no debemos pasar por alto, que el Código de Procedimiento Tributario ha sido uno de los mayores logros en el avance de la tributación en nuestro país y es el resultado de infinidad de reuniones y acuerdos con todos los entes tributarios.  Estamos de acuerdo en que existen artículos que deben ser objeto de modificación y adecuación, tal como se señala en la exposición de motivos, no obstante, para ello se requiere que se tome en consideración el hecho de que es una materia tan técnica, la cual no debe tratarse a la ligera como se pretende con este proyecto, que no solo incluye una moratoria, sino también el realizar adecuaciones al Código Fiscal, y derogar artículos del Código de Procedimiento Tributario, sin explicación alguna.  

Si como bien señala el Señor Ministro, en su exposición de motivos, se requiere de un periodo adicional de ajustes para que los contribuyentes y los entes pertinentes puedan adecuarse para su implementación, no se debe desconocer que los artículos que se pretenden derogar, se encuentran vigentes y están vinculados a derechos y garantías fundamentales de los contribuyentes, por lo que resulta más pertinente que se establezca alguna disposición que suspenda la vigencia de los mismos para que se puedan reglamentar, modificar y/o adecuar, si así fuera el caso, no obstante, algunos de estos artículos ya han sido utilizado en la resoluciones que ha emitido la Administración Tributaria, lo que puede generar situaciones de desigualdad entre los contribuyentes. 

Nos oponemos a la derogatoria de los artículos del Código de Procedimiento Tributario sin que se dé un debate, dado que estos artículos afectan derechos y garantías fundamentales de los contribuyentes, violentando garantías como la del debido proceso, el principio de legalidad, el principio de seguridad jurídica, entre otros, todos ellos principios de orden constitucional. 

El principio de seguridad jurídica, tan esencial en la materia tributaria, se vería afectado si prospera este Proyecto de Ley, dada la falta de certeza jurídica ante el constante cambio de leyes, generando una falta de confianza no solo de los contribuyentes, sino de los inversionistas a nivel internacional en el sistema tributario panameño. Con la derogación de las normas del Código de

Procedimiento Tributario, se alteraría el delicado equilibrio que debe existir entre el fisco y el contribuyente, generando una relación menos equitativa y potencialmente, debilitaría los derechos y garantías de los contribuyentes frente a las facultades que mantendría el Estado en materia de recaudación, las cuales podrían llegar a ser consideradas abusivas y arbitrarias.

El artículo 10 del proyecto de Ley, en particular, merece especial atención, pues, podrían desaparecer pilares importantes de los derechos del contribuyente y de protección contra posibles abusos de la administración tributaria. A continuación, les presentamos la lista de los derechos y garantías de los contribuyentes que van a desaparecer:

1. Excepción al principio de legalidad (se eliminaría la potestad que tiene el Estado de suspender impuestos cuando existan estados de emergencia nacional). 
2. Vigencia de la norma tributaria (se atentaría contra el principio de seguridad jurídica).
3. Irretroactividad de las normas tributarias (que buscaba evitar que se hicieran reformas fiscales en medio de periodos fiscales de tributos).
4. Cláusula antielusiva general. (la administración tributaria se manejaría con normas más rígidas, como las del CAIR, y la carga de la prueba recaería nuevamente sobre el contribuyente, ante cualquiera interpretación arbitraria de la Dirección General de Ingresos). 
5. Sucesión a título universal (tributación de la masa herencial de vieja data). 
6. Responsabilidad solidaria de terceros. (limitada a las sanciones). 
7. Responsabilidad tributaria limitada (atenuantes). 
8. Medios de pago (desaparece el pago en especie o dación en pago y las compensaciones de deudas). 
9. Intereses y recargos moratorios por pago fuera de plazo (los cuales, en los procesos de reconsideración o apelación, por la mora de la administración tributaria en resolver los recursos interpuestos en contra de sus actos, podrían convertirse en sumas elevadamente onerosas para el contribuyente, al emitirse una resolución más allá de los términos y plazos contenidos en las leyes). 
10. Prórrogas o fraccionamientos de pago (se elimina la facultad del Estado para autorizar o conceder arreglos de pagos y plazos discrecionales para su pago). 
11. Compensación de deudas. (desaparece el derecho del contribuyente de solicitar la compensación de sus deudas a través de créditos fiscales) 
12. Cesión de créditos fiscales. (Desaparece el derecho del contribuyente a ceder sus créditos fiscales a terceros). 
13. Plazo de prescripción. (al reactivar la vigencia de los artículos del Código Fiscal, los plazos vuelven a ser en algunos casos extensos y poco competitivos).  14. Devolución de pagos indebidos. (se elimina el pago de intereses que se le concedían al contribuyente cuando después de un período de tiempo la Dirección General de Ingresos no daba una respuesta a su petición de devolución). 
14. Certificados de devolución (el contribuyente queda sin opciones de devolución). 
15. Plazo para concluir fiscalizaciones. (las auditorías de la administración tributaria quedarían sin un plazo para su cierre). 
16. Pago de deudas prescritas. (el contribuyente pierde su derecho a reclamar el pago que efectúo de un impuesto ya prescrito, perdiendo  el derecho de devolución). 
17. Sanciones reducidas. (el contribuyente que reconoce sus faltas o el incumplimiento de sus obligaciones de forma voluntaria, sin haber sido compelido a su pago por la Administración Tributaria, perdería el derecho que se le concedía de obtener una rebaja a la sanción, norma que favorecía el cumplimiento voluntario). 
18. Infracciones por no llevar libros contables. (se restablecen las sanciones del Código Fiscal). 
19. Acta final de fiscalización (se elimina la posibilidad de que el contribuyente pueda firmar el acta de fiscalización, perdiendo su derecho a realizar sus descargos).

Siguiendo la línea de los criterios esbozado, es aún más preocupante, que a través del artículo 10 del Proyecto de Ley se intenten derogar los artículos 390 y 391 del Código de Procedimiento Tributarios, los cuales expresan:

“Artículo 390: Se subrogan las disposiciones del Código Fiscal, del Decreto de Gabinete 109 de 1970 y de otras leyes referentes a procedimiento administrativo tributario y facultades de la Administración Tributaria y del Tribunal Administrativo Tributarios por las disposiciones de este Código. En consecuencia, las normas de procedimiento administrativo tributario contenidas en este Código serán de aplicación excluyente”.

“Artículo 391: Este Código subroga las disposiciones del Código Fiscal, del Decreto de Gabinete 109 de 1970 y de otras leyes referentes a procedimiento administrativo tributario y facultades de la Administración Tributaria y del Tribunal Administrativo Tributario ..”

Como ha de observarse las disposiciones que se pretenden derogar a través del proyecto de ley, traen consigo que las normas contenidas en el Código de Procedimiento Tributario sean sustituidas o subrogadas a la aplicación de las normas del Código Fiscal, del Decreto de Gabinete 109 de 1970 y otras leyes referentes, lo cual implicaría un claro retroceso en el procedimiento administrativo tributario para el cobro y fiscalización de tributos, dado que el Código Fiscal no está alineado con la realidad actual, además de que sus normas han sido objeto de diversas interpretaciones por las distintas administraciones tributarias, y de constantes reformas, por lo que se mantendría la burocracia y la complejidad en los trámites que realizan los contribuyentes y obligados tributarios. 

Si el objetivo es realizar ajustes al Código de Procedimiento Tributario para adaptarlo a nuevas necesidades o corregir problemas de ejecución de la administración tributaria, sería importante el realizar un análisis completo del cuerpo legal supra citado para garantizar una equidad entre partes, dado que este cuerpo normativo regula los derechos y garantías del contribuyente en los procesos y procedimientos fiscales y asegura que los actos de la administración tributaria se realicen de manera más justa, transparente y equitativa, al establecer adecuados mecanismos de defensa; además de que su promulgación estaba dirigida a mejorar la percepción internacional sobre el sistema fiscal panameño. 

Hemos dejado explícito que el tema concerniente al Código Fiscal y al Código de Procedimiento Tributario deben ser tratados con participación de todos los entes relacionados con la materia fiscal y tributaria y debería contarse para ello, con la disposición y el tiempo para no lesionar las garantías de los contribuyentes y, a su vez, garantizar tanto la recaudación, como la debida aplicación de sus disposiciones.

Por tanto, con nuestro debido respeto, proponemos que se eliminen del Proyecto de Ley No. 0139 en comento, los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.

En su lugar proponemos que se incluya una disposición que extienda o posponga la vigencia de los artículos del Código de Procedimiento Tributario que requieran de ajustes o modificaciones, por un periodo determinado, para que se permita el debate y acuerdo entre todas las partes relacionadas con el tema, tal como se señala en el último párrafo de la exposición de motivos.  

Con la convicción de que nuestras observaciones puedan contribuir al Proyecto de Ley No. 0139 y a la adecuación y/o modificación al Código de Procedimiento Tributario y a la tributación de nuestro país, nos despedimos de los Honorables Diputados con toda nuestra consideración.

Carta de APEDE dirigida a la Comisión de Hacienda de la Asamblea Nacional y firmada por la presidenta Giulia De Sanctis:

«Panamá, 21 de octubre de 2024
APEDE – Nº 129 – 2024 – 2025

La Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa – APEDE- por medio de la presente tiene a bien presentar sus comentarios relativos a algunos aspectos que nos preocupan, del Proyecto de Ley Nº. 0138 presentado el 14 de octubre del 2024 por el Órgano Ejecutivo, ante la Asamblea Nacional.

Es importante destacar que estamos de acuerdo con medidas que se adopten para optimizar el proceso de recaudación de los tributos, por lo que Apede no tiene objeciones en los aspectos relacionados con la moratoria planteada para entrar en vigencia entre noviembre 1 y diciembre 31 de 2024, la cual recae sobre intereses, recargos y multas causadas en concepto de impuestos como Inmuebles, Impuesto Sobre la Renta, Aviso de Operaciones, ITBMS, Impuesto Selectivo al Consumo y Tasa Única de personas jurídicas aplicable a contribuyentes, así como tampoco en aspectos contemplados que constituyen la regularización de los pagos que deben hacer los contribuyentes que actúan como agentes de retención y que se encuentran en mora por impuestos retenidos, correspondientes a periodos hasta junio de 2024, relacionados con el Impuesto Sobre la Renta y el Seguro Educativo.

No obstante, lo anterior, debemos consignar nuestra preocupación en lo relativo a la propuesta de reforma al Código Tributario establecido mediante la Ley 76 de 2019, y al artículo 14 de la Ley No. 208 de 2021, modificado por la Ley No. 401 de 2023.

Como es sabido, el Código de Procedimiento Tributario entró en vigencia a partir del 1 de junio de 2024, luego de que precluyera la prórroga aprobada mediante el artículo 30 de la Ley 401 de 5 de octubre del 2023, por lo que la derogatoria que se pretende llevar a cabo con el proyecto Nº 0138 viene  afectar en la modernización del sistema fiscal que fue el objetivo con el cual se dotó al país con tal instrumento jurídico.

La entrada en vigencia del Código de Procedimiento Tributario en Panamá representa un avance significativo en la modernización del sistema fiscal, con la intención de proporcionar una estructura eficiente y acorde con las prácticas internacionales.

Iniciamos nuestro planteamiento destacando que  sobre este aspecto, la exposición de motivos del proyecto  no ha sido suficientemente explicativa sobre los motivos que originan esta medida, calificándolos de ajustes que requieren los contribuyentes, cuando en realidad se eliminan derechos y garantías constitucionales de la legislación de procedimiento tributario.

En este sentido se pretenden derogar  treinta y siete (37) artículos que regulan materias de extrema relevancia para la protección de los derechos y garantías de los contribuyentes, pero que por su extensión procedemos a enumerar las normas que causan una mayor preocupación.

Estas normas son las siguientes:

• Excepción del Principio de Legalidad – artículo 9 de la Ley 76 –  en virtud del cual el Ejecutivo podrá suspender la aplicación de tributos, difiriendo su pago en caso de estado de emergencia legalmente declarados.

• Se derogan las normas que regulan la vigencia en el tiempo y la retroactividad de las normas tributarias – artículos 12 y 13 de la Ley 76.

• El artículo 20 recoge la figura de la elusión fiscal que consiste en la realización de actos o negocios con una finalidad distinta a la de la ley, para conseguir rebajar la tributación, inclusive para la obtención de créditos fiscales indebidos.  Esta norma establece la obligación para la DGI de probar la existencia del fraude a la ley tributaria, así como la inexistencia de una finalidad distinta al ahorro fiscal mediante formas manifiestamente impropias.

• Derechos y obligaciones del contribuyente fallecido – artículo 46.

• Alcance de la responsabilidad tributaria – artículo 51 – la cual solo se extiende solo a la  obligación principal y no alcanzará a las sanciones ni a los intereses moratorios.

• La regulación de los medios de pago de las deudas tributarias – artículo 68.  Entre estos medios de paso se encuentra la dación de pago en especie y la compensación de deudas entre los contribuyentes y el Estado.

• Los intereses y recargos por pagos fuera de término – artículo 70.

• Prórrogas  y fraccionamientos al periodo de pago de las obligaciones – artículo 78.

• La Compensación  como medio de extinción de las obligaciones tributarias, entre ellas la cesión de créditos fiscales.   Artículos 80, 81, 82 y 83.

• Se derogan las normas que regulan la prescripción de las deudas tributarias.  Artículos 88, 89 y 94.

• En materia de determinación y requisitos del acto administrativo, se deroga la norma que obliga a la administración tributaria a resolver peticiones y solicitudes dentro de los procesos de fiscalización en el término de 30 días o en los términos determinados.

• En el mismo sentido, se deroga la norma que establece un término de 30 días para resolver peticiones ante la DGI.  Artículo 178.

• Se está derogando íntegramente el Capítulo III sobre el derecho de repetición y  devolución de lo pagado indebidamente o en exceso.  Artículos 185 a 193.

• En el proceso de fiscalización se pretenden derogar las normas sobre el plazo para la realización de la fiscalización que comprenden los tiempos que debe durar la fiscalización, la suscripción del acta de fiscalización con la posición del contribuyente.   Artículos 205, 206 y 209.

• Las normas sobre reducción y graduación de sanciones a los contribuyentes.  Artículos 276 y 277.

• Se deroga la norma que contiene las infracciones relacionadas con la obligación de llevar libros y registros contables por los contribuyentes.  Artículo 292.

• Se derogan las disposiciones finales del Código.  Artículos 389, 390 y 391.

• Se deroga la autorización a la DGI para llevar a cabo convenios y acuerdos de pagos en la época del emergencia nacional.  Artículo 14 de la Ley 208 del

2021.

Cada una de estas normas citadas, constituyen parte importante de las normas de procedimiento tributario, que al desaparecer sin que se haga el planteamiento de cómo serán sustituidas, generan un vacío en la relación entre el Estado y los contribuyentes, ya que regulan aspectos medulares de esa relación  que en esencia, constituyen una vulneración al marco jurídico de legalidad en que debe darse la actuación del Estado en materia tributaria que fueron objeto de estudio para ser incluidas en dicho cuerpo legal.

De acuerdo con el Proyecto Nº. 0138 en los artículos 6, 7,  8 y 9, se restablecen los artículos 737, 738, 1057-V y 1073-A del Código Fiscal, normas que estuvieron vigentes antes de la promulgación del Código de Procedimiento Tributario, eliminando de dicho Código aspectos medulares.

Con la derogatoria de las normas contenidas en los artículos señalados se menoscaban derechos y garantías de los contribuyentes recogidos en la Constitución Política, principios de seguridad jurídica entre otros. De aprobarse la norma propuesta, se generaría un vacío jurídico permitiendo  que la Dirección General de Ingreso en sus actuaciones exceda los parámetros de legalidad, ya que la relación del Estado con los contribuyentes deber sujetarse a normas de orden público y  deben estar revestidos de estricta legalidad.

También se estaría incumpliendo con  legislaciones especiales como la Ley de Protección de inversionistas extranjeros, específicamente la Ley N° 54 de 22 de julio de 1998 la cual crea una serie de beneficios para los inversionistas extranjeros,  como estabilidad jurídica, estabilidad impositiva y tributaria en el orden municipal, estabilidad de los regímenes aduaneros, y estabilidad en el orden laboral, que implicaba un congelamiento de las condiciones económicas, jurídicas, fiscales y de operación, de forma que ante la eventual expedición de nuevas disposiciones legales que modificaran derechos adquiridos en virtud de esta Ley especial, las entidades privadas que se acogieran a la misma, no resulten afectadas con las nuevas contingencias o cambios normativos. 

Definitivamente es importante que los honorables Diputados tomen en cuenta la importancia de los parámetros legales que tienen que regir la legislación en materia fiscal, ya que aspectos de la calidad de las normas que se pretenden derogar con el Proyecto Nº. 0138  no pueden quedar al arbitrio del Estado a través de la Dirección General de Ingresos ya que como hemos señalado se estaría vulnerando el estado de legalidad y con ello principios constitucionales por lo que es nuestro criterio que se deben excluir del Proyecto de Ley No. 0138 los artículos 6, 7, 8 y 9, permitiendo que se mantenga la normativa como se encuentra en la actualidad y que se estudie este tema con mayor profundidad, con todos los actores involucrados, en una subcomisión, en la cual podemos participar.

Agradeciendo de antemano la atención a la presente, nos despedimos.