El 14 de julio de 2023, se fijó edicto del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, donde declara que es Inexequible todo el Proyecto de Ley No.697 de 2021 “Que regula la comercialización y uso de activos virtuales y los proveedores de Servicios de Activos Virtuales, y Dicta otras disposiciones”, que fue aprobado por insistencia en Tercer Debate por la Asamblea Nacional, durante sesión ordinaria correspondiente al Veintiocho (28) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Ante todo, debemos definir ¿Qué es inexequible o inexequibilidad?, en derecho el término «inexequible» se refiere a la declaración de inconstitucionalidad de una norma o disposición legal por parte de una autoridad judicial competente, como una corte constitucional. Cuando se declara que una norma es inexequible, significa que dicha norma es contraria a la Constitución y, por lo tanto, no tiene validez ni efectos jurídicos.
La declaración de inexequibilidad implica que la norma o disposición en cuestión no puede ser aplicada ni obedecida, ya que se considera que va en contra de los principios y derechos establecidos en la Constitución de un país.
Siendo así, procedemos a explicar como sucedió lo mencionado, y es que se presentó ante la Corte Suprema de Justicia la objeción de inexibilidad, por razones de fondo contra los artículos No. 34 y 36, y por razones de forma en contra del Proyecto de Ley No. 697 de 2021, por el Excelentísimo señor presidente de la República de Panamá, Laurentino Cortizo Cohen, misma fue admitida el 30 de enero de 2023, en donde se le corrió traslado al Procurador General de la Nación, así como se corresponde.
Los artículos objetados fueron los siguientes:
“Artículo 34: Regulación y vigilancia de los Sistemas de Pago. Con el fin de modernizar el sistema financiero, la Superintendencia de Bancos tendrá la competencia privativa y exclusiva para regular otros sistemas de pagos que operen en o desde la República de Panamá, a través de la adopción y mantenimiento de un Reglamento de Sistemas de pagos, mediante acuerdo a través de su Junta Directiva, siendo el Banco Nacional, a través de su Junta Directiva, el ente operativo para estos.
La normativa de este Capítulo podrá ser reglamentada y dicho reglamento modificado, para tomar en cuenta los cambios operativos y tecnológicos que surjan, siempre que se cumplan los principios y requerimientos establecidos en esta Ley, y siempre promoviendo los principios de banca abierta, estándares internacionales, interoperabilidad y libre competencia entre las empresas del sistema financiero.
…
Artículo 36: Vigilancia de los sistemas de pagos e interpretaciones para casos particulares. Según se establezcan en el Reglamento de Los Sistema de Pagos, se creará una dirección especializada y con dedicación exclusiva, con el objetivo único de vigilar el cumplimiento y sancionar los incumplimientos del Reglamento de los Sistemas de Pagos.”
Estos son objetados por razón de fondo, infringen el artículo 2; el numeral 12 del artículo 159 y el numeral 1 del artículo 163 de la Constitución Política. Y por razones de forma, toda vez que, el procedimiento utilizado por la Asamblea Nacional para el tratamiento a la objeción parcial presentada a sus disposiciones, infringe los artículos 32 y 170 de la Constitución Política , que tutelan el debido proceso.
Razones de Fondo
- En cuanto a la tutela de la separación de los poderes del Estado.
“ARTICULO 2. El Poder Público sólo emana del pueblo. Lo ejerce el Estado conforme esta Constitución lo establece, por medio de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración.”
Los artículos objetados van en contra del artículo 2 de la constitución, ya que la creación de nuevas estructuras dentro de la administración estatal se realiza mediante Ley y, el establecimiento de sus atribuciones y funciones debe obedecer a propuesta del órgano ejecutivo.
- En cuanto a la creación de estructuras en la administración estatal ha propuesto del Ejecutivo.
“ARTICULO 159. La función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional y consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declaradas en esta Constitución y en especial para lo siguiente:
1…….
2…..
………………
12. Determinar, a propuesta del Órgano Ejecutivo, la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Entidades Autónomas, Semiautónomas, Empresas Estatales y demás establecimientos públicos, y distribuir entre ellos las funciones y negocios de la Administración, con el fin de asegurar la eficacia de las funciones administrativas.
……”
Subrayado nuestro.
En la asamblea se utilizaron mecanismos de eliminar algunos artículos, la modificación propuesta a los artículos 41 y 43, que corresponden ahora a los artículos 34 y 36, no resuelven los aspectos que los hacen inexequibles, ya que la objeción guardaba relación con que la Asamblea Nacional dispuso la creación de un organismo administrativo dentro de la estructura orgánica del Banco Nacional de Panamá, con funciones específicas y asignó nuevas funciones a la Junta Directiva del Banco Nacional de Panamá, lo que a juicio del Señor Presidente de la República de Panamá, configura una violación directa, por comisión del numeral 12 del artículo 159 de la Constitución Política que confiere la iniciativa legislativa, cuando se trate de la estructura de la administración nacional, sólo al Órgano Ejecutivo.
En dichos artículos que fueron objetados se señala en colocar al Banco Nacional de Panamá como ente operativo para la regulación y vigilancia del sistema de pago, lo cual es competencia de la Superintendencia de Bancos.
- En cuanto a la prohibición de expedir leyes contraríen en su letra y espíritu, respectivamente.
“ARTICULO 163. Es prohibido a la Asamblea Nacional:
- Expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución.
- ………..”
Subrayado nuestro
Razones de Forma
Según lo expuesto, en las discusiones del Proyecto de Ley, los días 27 y 28 de octubre de 2022 se atendió un Informe de la Comisión de Comercio y Asuntos Económicos y en las actas consta que se aprobaron modificaciones a disposiciones que no fueron objetadas por el Ejecutivo, incluso, se adicionaron nuevas disposiciones con un contenido que no formaba parte de la iniciativa aprobada originalmente el 28 de abril de 2022; y teniendo en consideración que no existe la posibilidad de volver a objetar el Proyecto de Ley, se recurre entonces a la Corte Suprema de Justicia , al advertir la violación al debido proceso por parte de la Asamblea Nacional.
Se argumenta que la intención del Legislador no era atender las observaciones sino, cambiar el contenido del Proyecto de Ley y es que la revisión de la Asamblea debe girar únicamente en torno a la objeción y en este caso el Órgano Legislativo realizó una revisión casi integral del proyecto.
Causando la violación a los siguientes artículos de la constitución:
“ARTICULO 32. Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria.”
“ARTICULO 170. El proyecto de Ley objetado en su conjunto por el Ejecutivo, volverá a la Asamblea Nacional, a tercer debate. Si lo fuera solo en parte, volverá a segundo, con el único fin de formular las objeciones formuladas. Si consideradas por la Asamblea Nacional las objeciones el proyecto fuere aprobado por los dos tercios de los Diputados que componen la Asamblea Nacional, el Ejecutivo lo sancionará y hará promulgar sin poder presentar nuevas objeciones. Si no obtuviere la aprobación de este número de Diputados, el proyecto quedará rechazado.”
Como el procedimiento así lo indica el expediente fue enviado a la Procuraduría General de la Nación para que se emitiera el concepto del mismo en donde advierte que, en efecto, la Asamblea Nacional excedió los límites constitucionales al cambiar el texto que le fue devuelto por el Órgano Ejecutivo, con lo cual, se acredita la Objeción de Inexequibilidad formulada, toda vez que, se incorporaron modificaciones e introdujeron nuevas materias no contempladas en el texto original.
Luego de esto se inició la fase de argumentos inscritos, no obstante, vencido el término, no se recibió ningún escrito.
Cumplidas las etapas, el pleno de la Corte emite la decisión, explica primeramente las razones de forma donde reitera como sucedió la aprobación del Proyecto de ley:
- El 28 de abril de 2022, se aprobó en tercer debate el Proyecto de Ley No.697 de 2021
- El proyecto de ley fue pasado al Ejecutivo.
- El 15 de junio de 2022 mediante nota se comunicó a la Asamblea Nacional, las razones por las cual el Ejecutivo consideraba inexequibles el numeral 1 del artículo 4, y los artículos 41,43, 62,63,64 y 65. De igual manera objetó por inconvenientes en otros artículos.
- Bajo ese contexto, el Proyecto de Ley fue devuelto a la Asamblea Nacional para ser debatido en segundo y tercer debate conforme al Artículo 170 de la Constitución.
- En virtud de las objeciones presentadas por el Ejecutivo, el 28 de octubre de 2022 la Asamblea Nacional aprobó en tercer debate el Proyecto de Ley No. 697 de 2021.
- Este fue recibido el 18 de enero de 2023 por el Órgano Ejecutivo , sin embargo, la nueva versión recibida tiene modificaciones respecto al proyecto objetado originalmente y eliminando artículos que no fueron objetados por razones de inconveniencia o inexequibilidad; aunado a que se introdujeron nuevos artículos con un contenido que no existía en la propuesta inicialmente aprobada.
El cambio del mismo fue hasta en el título de la ley, anteriormente la aprobada era la siguiente:
“Que regula la comercialización y uso de criptomonedas, la emisión de valor digital, la tokenización de metales preciosos y otros bienes, los sistemas de pagos, y dicta otras disposiciones” y constaba de 67 artículos.
Luego fue cambiado con el título:
“Que regula la comercialización y uso de activos virtuales y los proveedores de servicios de activos virtuales y los proveedores de servicios de activos virtuales, y dicta otras disposiciones.” y constaba de 57 artículos.
La Corte indica que debe resaltar los artículos 204,205 y 207 de la Ley No.49 de 1984 , que adopta el Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional al igual que el artículo 170 de la Constitución, donde de manera clara establecen que, cuando un Proyecto de Ley es objetado en parte, tal como ocurre en este caso, la Asamblea Nacional previo informe de la Comisión correspondiente, considerará el Proyecto en segundo y tercer debate, únicamente en cuanto a los temas objetados por el Ejecutivo.
Lo cierto es que la Corte indica que pese al esfuerzo de la Asamblea Nacional por considerar las objeciones hechas por el Órgano Ejecutivo al Proyecto de Ley No. 697 de 2021, haciendo adecuaciones al proyecto, lo cierto es que se han aprobado normas en reemplazo; se hicieron modificaciones a normas que no fueron objetadas por el Ejecutivo; y se introdujeron artículos nuevos que no formaban parte del Proyecto de Ley aprobado originalmente.
En cuanto a las razones de fondo, la Corte indica que todo el Proyecto de Ley No. 697 de 2021 es Inexequible, ya que no se cumplieron los parámetros para la formación de las leyes que establece la Constitución.
Y con estos fundamentos la Corte llega a la Resolución que todo el proyecto de Ley No. 697 de 2022 “Que regula la comercialización y uso de activos virtuales y los proveedores de servicios de activos virtuales y los proveedores de servicios de activos virtuales, y dicta otras disposiciones.” es Inexequible.
De esta decisión hubo un salvamento de voto del Magistrado Olmedo Arrocha O. quien manifestó no estar de acuerdo totalmente con la decisión, ya que el proyecto vendría a regular una actividad que existe, pero que no ofrece garantías al consumidor del producto, que cuando las objeciones se hacen de forma parcial, la regla del Artículo 170 de la Constitución Política señala que, el Proyecto será devuelto a segundo debate, en donde se pueden hacer modificaciones , si el proyecto de ley es objetado totalmente, en el concepto del Magistrado Arrocha el art.170 de la Constitución indica que volverá a tercer debate, en cuyo caso la Asamblea Nacional decidirá si lo aprueba con dos tercios de los diputados o si lo revoca, sin poder hacerle modificación alguna.
En el caso mencionado del Ante Proyecto el mismo fue una objeción parcial, en este caso el Magistrado indica que indudablemente si 50 artículos fueron objetados por inconvenientes por el Ejecutivo, sin duda, la Asamblea Nacional hubiera tenido que restructurar y modificar el texto.
El Magistrado considera que la metodología utilizada para evaluar y motivar la decisión, no fue la correcta y no se debió generalizar lo decido como se dio sino revisar punto por punto.
