¿Qué es?

Es una facultad constitucional que le permite a la Asamblea Nacional emitir votos de censura contra los Ministros de Estado cuando estos, a su juicio, hayan incurrido en actos atentatorios o ilegales, o en errores graves que hayan causado perjuicio a los intereses del Estado, tal como lo establece el numeral 7 del artículo 161 de la Constitución Política de Panamá.

Aunque en su forma actual esta censura no implica una sanción legal directa, representa una sanción de carácter político o moral, y un mecanismo de control y rendición de cuentas del Órgano Ejecutivo ante el Legislativo. Actualmente se discute la posibilidad de reformar este punto para establecer consecuencias jurídicas más claras, lo que fortalecería la función fiscalizadora de la Asamblea Nacional y consolidaría los principios de transparencia y responsabilidad en la gestión pública.

¿Por qué se presenta esta moción?

El motivo principal es la firma de un Memorándum de Entendimiento entre Panamá y Estados Unidos, realizada por el canciller Javier Martínez-Acha. Según la Asamblea Nacional, este acuerdo compromete los intereses del Estado y se concretó sin seguir los requisitos legales establecidos.

Constitucionalidad del proceso

El artículo 325 de la Constitución establece que cualquier tratado o convenio que afecte el Canal de Panamá, su zona adyacente, su protección, o la construcción de un nuevo juego de esclusas, debe ser aprobado por el Órgano Legislativo y luego sometido a referéndum nacional, el cual no puede celebrarse antes de tres meses de su aprobación legislativa. Ninguna enmienda o reserva tendrá validez si no cumple con este procedimiento.

Por lo tanto, la Asamblea Nacional considera que el canciller incurrió en una falta grave o en el incumplimiento de la ley, al suscribir un acuerdo internacional que potencialmente afecta al Canal de Panamá sin seguir el debido proceso.

¿Cuál es el método constitucional para actuar en este caso?

La Constitución permite a la Asamblea Nacional emitir votos de censura contra Ministros de Estado cuando, a su juicio, estos son responsables de actos ilegales, atentatorios, o de errores graves que perjudiquen al país.

Para que un voto de censura sea exequible:

• Debe ser propuesto por escrito con al menos seis días de anticipación.
• Debe estar respaldado por al menos la mitad de los diputados.
• Debe ser aprobado por dos tercios de la Asamblea Nacional.

En este caso, el voto de censura al canciller fue aprobado el 17 de abril de 2025, como resultado de las controversias surgidas en torno al memorándum con EE.UU. ([fuente: TVN Noticias, La Estrella de Panamá]).

Respuesta del Canciller

Hasta la fecha, el canciller no ha emitido un pronunciamiento oficial respecto a la resolución de la Asamblea. Se ha señalado además que, desde enero de 2025, ha evitado comparecer ante la Comisión de Relaciones Exteriores, a pesar de varias citaciones para explicar temas relacionados con el acuerdo internacional.

La resolución adoptada por la Asamblea Nacional tiene fundamento, especialmente por la falta de transparencia y legalidad en la firma del memorándum con Estados Unidos. Este tipo de acuerdos, por su naturaleza e impacto sobre temas de soberanía nacional y participación ciudadana, deben pasar por un proceso legal claro y democrático.

Además, la rendición de cuentas es un principio básico de cualquier gobierno transparente. La Asamblea, en su función fiscalizadora, tiene la responsabilidad de actuar ante cualquier irregularidad. Esta solicitud de censura, más allá de su efecto moral, refuerza la necesidad de revisar los mecanismos legales para establecer sanciones concretas que permitan un mejor control del poder ejecutivo y una mayor confianza ciudadana en las instituciones del Estado.

Con la presentación de la Nota N.º 210-01-065 del 31 de julio de 2023, se efectuó la práctica de diligencia exhibitoria y/o inspección ocular, dentro en las oficinas de la empresa razón comercial -, con RUC en la provincia de Bocas del Toro.

• Como resultado de la diligencia efectuada,  también se evidenció que el contribuyente no tiene impresora fiscal en las instalaciones del negocio, los mismos facturan con libretas manuales, con respecto a lo cual indicaron que estaban tramitando la facturación electrónica, según consta en acta de proceso no obstante, se le entregó la boleta de citación para que presentara la documentación requerida, en la sede de la Dirección General de Ingresos en la ciudad de Panamá.
• Como consecuencia de las inconsistencias detectadas con respecto a las declaraciones del contribuyente, la Administración Tributaria le comunicó a través de la citación N.º de 12 de octubre de 2023, que está ejecutando un procedimiento de verificación de obligaciones, omisos e inexactos para la detección de los contribuyentes que presentan omisiones e inconsistencias en el registro de facturación y declaraciones juradas.
• según el artículo 1 del Decreto de Gabinete N.º 109 del 7 de mayo de 1970, la Dirección General  de Ingresos tiene a su cargo la responsabilidad de verificar el cumplimiento de las normas con respecto a las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes, correspondiéndole en este sentido a través de la Sección de Sistemas de Facturación y Equipos Fiscales, inspeccionar los locales comerciales a fin de determinar que cumplan con lo establecido en la Ley N.º 256 de 26 de noviembre de 2021, el Decreto Ejecutivo N.º 770 de 30 de diciembre de 2020 y demás normas vigentes, que regulen las transferencias de bienes o prestación de servicios.
• Con base en lo anterior, consta en el Informe Final de Auditoría que como consecuencia de la verificación efectuada se evidenció que el contribuyente a través del cruce de información del sistema e-Tax 2.0, presentó inconsistencias o inexactitudes de acuerdo con las normas vigentes y obligaciones en las declaraciones juradas de renta para los periodos 2021 y 2022.
• El contribuyente registra como actividad comercial, en la base de datos de la Administración Tributaria, las actividades inmobiliarias, hoteles y restaurantes, detallándose en el referido informe que con base en la consulta efectuada a la Dirección General de Comercio Interior, del Ministerio de Comercio e Industrias, a través del sistema Panamá Emprende se encuentra registrada con actividad relacionada al servicio de hospedaje, servicios de comida a la carta, refrescos, sodas y bebidas alcohólica; en acompañamiento de las comidas, ventas de bebidas alcohólicas en envases abierto, venta de artículos de tocador y limpieza personal, así como actividad de restaurante, bar y discoteca.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

Le corresponde al Tribunal Administrativo Tributario , resolver la presente controversia, que tal como se ha detallado previamente, tiene su génesis en la suma exigida por la Administración Tributaria al contribuyente en concepto de ITBMS, las cuales se encuentran contenidas en la Resolución N.º 201-10747 de 18 de diciembre de 2023, las sumas exigidas en concepto de ITBMS al contribuyente  corresponden a los periodos 2017, 2019 y 2020.

Dentro de este orden de ideas, el Tribunal Administrativo Tributario inicia el análisis estableciendo cuales son las facultades con la que cuenta, en virtud de las disposiciones contenidas en el numeral 1 del artículo 324 del Código de Procedimiento Tributario, la cual indica que debe conocer y resolver como última instancia administrativa, las apelaciones presentadas contra las decisiones emanadas de la Administración Tributaria.

Es de conocimiento general que, el contenido del Código de Procedimiento Tributario entró en vigencia en diferentes momentos, por tanto, es importante dejar establecido en la presente resolución que para los efectos de la verificación efectuada al contribuyente -el artículo antes citado se encontraba plenamente vigente, al igual que el artículo 208 del referido código, que con respecto a la resolución de propuesta de regularización, que debe ser emitida al concluir la fiscalización por deuda tributaria, dispone lo siguiente:

Con base en lo dispuesto en el artículo citado, queda claramente establecido que, el proceso de fiscalización realizado por la Administración Tributaria, al contribuyente, debió revestir formalidades en apego al debido proceso, lo que garantizaría la validez de las diligencias y exigencias efectuadas por la administración, refiriéndonos en este sentido al acta de cierre de fiscalización, que una vez entró en vigencia el artículo antes citado, debe ser emitida en los procesos de fiscalización.

Luego de emitida el acta de cierre de fiscalización, es necesario que se emita una resolución denominada propuesta de regularización en la cual deberá constar los ajustes o modificaciones a la autoliquidación o determinación voluntaria del sujeto fiscalizado, o la determinación que consideren procedente en caso de no haber mediado declaración. Asimismo, podrá contener la eventual sanción a imponer cuando además de la deuda tributaria se detecten incumplimientos formales, la cual no será objeto de recurso y con respecto a la cual el contribuyente podrá manifestar conformidad o no a través de nota escrita dirigida al Director General de Ingresos, luego de lo cual se emitirá la resolución originaria.

En este sentido, de la revisión del expediente que contiene los antecedentes, es evidente que, en efecto, no se cumplió con el procedimiento establecido en el artículo 208 del Código de Procedimiento Tributario, lo que acarrea un claro incumplimiento del debido proceso.

En atención a los aspectos antes desarrollados, resulta claro e innegable que la Administración Tributaria, viola de forma directa los derechos consagrados a favor del contribuyente, los cuales deben ser garantizados, con independencia de que estos hagan uso de estos derechos o no.

De esta forma, el Tribunal Administrativo Tributario considera  que  ha sido enfático con respecto a la necesidad de cumplir con el debido proceso, ya que ésto resulta imperante a fin de poder desarrollar verificaciones del cumplimiento de las obligaciones tributarias a los contribuyentes, garantizando que éstas se puedan sostener en el tiempo, sin que exista causal que impida el avance del proceso, ya que así, como la administración cuenta con amplias facultades de revisión, fiscalización y verificación, los contribuyentes a su vez, tienen deberes, pero también derechos que no pueden ser desconocidos.

El Tribunal Administrativo concluye el análisis de la presente controversia, haciendo énfasis en que lo conducente es declarar nula la Resolución N.º 201-10747 de 18 de diciembre de 2023, en virtud de los hechos previamente detallados, no sin antes recalcar que el  Tribunal, ha sido enfático y se ha pronunciado de forma reiterada decretando la nulidad de los actos que se han emitido prescindiendo de las normas que regulan el procedimiento, que se encuentran contenidas en el Código de Procedimiento Tributario, tal como consta en las Resoluciones N.º TAT-NUL-002 de 17 de enero de 2024 y N.º TAT-NUL-006 de 15 de marzo de 2024, entre otras.

Adicional a lo anterior,  el Tribunal reitera un llamado de atención a la Administración Tributaria, con la finalidad de que esta sea más acuciosa en la formación de los expedientes y el desarrollo de las investigaciones y/o verificaciones, que se les efectúan a los contribuyentes, toda vez que las normas que regulan la relación fisco-contribuyente, se encuentran en constante evolución y no es posible ni justificable, que la entidad encargada de la recaudación de impuestos, omita su cumplimiento, alegando el desinterés de los contribuyentes, ya que el incumplimiento del debido proceso repercute de directamente en el presupuesto del Estado.

PARTE RESOLUTIVA

EL Tribunal Administrativo Tributario declara la nulidad absoluta de la Resolución N.º 201-10747 del 18 de diciembre de 2023, emitida por la Dirección General de Ingresos (DGI) del Ministerio de Economía y Finanzas del Ministerio de Economía y Finanzas.

OPINION

Este caso representa un claro ejemplo de cómo el cumplimiento del debido proceso es fundamental en cualquier actuación de la administración pública, incluso  sobre todo cuando se trata de fiscalización tributaria.

Es acertado que el Tribunal haga un llamado de atención directo a la DGI, porque este tipo de fallos no solo afecta la relación fisco-contribuyente, sino que tiene un impacto directo en la recaudación y, por tanto, en las finanzas públicas.

Dayra Argelis Castañedas López

RIVERA, BOLÍVAR Y CASTAÑEDAS

Abogada [1]

La Ley 402 de 9 de octubre de 2023, que adopta el Código de Procedimiento Civil de la República de Panamá, establece un marco importante para la aplicación de medidas cautelares en el proceso civil. [2]Este tipo de medidas, como se menciona en los artículos 331 a 338, son fundamentales para asegurar la efectividad de las decisiones judiciales, en especial cuando existe el riesgo de que, de no adoptarse una medida cautelar, el derecho de una de las partes se vea irremediablemente afectado.

Algunos puntos clave de la ley sobre medidas cautelares son los siguientes:

1. Iniciativa de la Solicitud (Artículo 331):  La iniciativa en la solicitud de una medida cautelar puede ser presentada tanto por el demandante como por el demandado. El juez, al evaluar la solicitud, debe asegurarse de que la medida sea necesaria y apropiada para garantizar la efectividad de la pretensión y el cumplimiento de la sentencia futura.
2. Jurisdicción y Competencia (Artículo 332): Las medidas cautelares deben ser solicitadas al tribunal competente para conocer el proceso principal. Sin embargo, en casos de urgencia, pueden ser solicitadas en el tribunal del lugar donde deba ejecutarse la medida o ante jueces adjuntos en las circunscripciones judiciales correspondientes.
3. Requisitos para la Adopción de Medidas (Artículo 333): Para decretar una medida cautelar, el juez debe valorar varios elementos, como la apariencia del buen derecho, la necesidad de la medida, su efectividad, proporcionalidad y el posible perjuicio si se demora la adopción de la medida. Si lo considera adecuado, el juez puede decretar una medida menos gravosa que la solicitada.
4. Motivación de la Solicitud: La parte solicitante debe demostrar que la medida cautelar es indispensable para proteger su derecho y justificar adecuadamente la solicitud ante el tribunal. El juez también puede, bajo su responsabilidad, adoptar una medida distinta de la solicitada si considera que es más apropiada para garantizar los intereses del demandante.
5. Cauciones (Artículo 334): En la solicitud de medidas cautelares, se requiere que la parte solicitante presente una caución. Esta caución puede consistir en una fianza de una compañía de seguros, hipoteca o garantías bancarias, y debe ser consignada dentro de los 10 días siguientes a la fijación. Si no se presenta dentro de este plazo, se considera que la solicitud de la medida cautelar es desestimada.
6. Audiencia Especial:  El juez puede convocar a una audiencia especial para tratar el tema de la medida cautelar. Esta audiencia debe celebrarse dentro de un término no mayor de tres días a partir de la solicitud o de la práctica de la medida cautelar, según el artículo 262.
7. Facultades del Juzgador en la ejecución de la medida cautelar (Artículo 335): El juez goza de poderes suficientes para adoptar las decisiones necesarias para la ejecución de las medidas cautelares y sancionar en el acto al que estorbe.
8. Oposición a la medida (Artículo 336):  La parte demandada podrá oponerse a la medida en el acto o por vía incidental si ya se hubiere practicado, la cual se tramitará oralmente.
9. Levantamiento de la medida cautelar (Artículo 337): Las medidas cautelares se levantarán en los supuestos señalados en la norma, salvo lo dispuesto en casos especiales.  Entre estos supuestos se destacan la petición de levantamiento de la medida por el demandante, la falta de presentación de la demanda dentro de los diez días siguientes a la fecha de practicada la medida cautelar, si el demandante desiste de la demanda, entre otros.
10. Medidas cautelares específicas (Artículo 338): Se listan como medidas cautelares específicas que se podrán decretar en los procesos declarativos las siguientes:

1. El secuestro.
2. La suspensión provisional de las actividades.
3. La anotación preventiva de la demanda sobre bienes sujetos a registro.
4. Las medidas conservatorias en general.

Después nos referiremos al secuestro y las innovaciones en la Ley 402.

[1] Socia de Rivera, Bolívar y Castañedas – Firma de Abogados de Panamá.  Magister en Derecho Procesal y Árbitro.

[2] Ley 402 de 9 de octubre de 2024, que adopta el Código Procesal Civil de la República de Panamá. Publicada en la Gaceta Oficial No. 29887-A, de 11 de octubre de 2023.

FECHA: 19-12-2024

VISTOS:

El 21 de noviembre de 2023, COLON OIL AND SERVICES, S.A. (COASSA), representada por la firma BDO LEGAL, interpuso una demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. La empresa solicitó la nulidad de la Resolución No. 201-7879 de 23 de agosto de 2021, emitida por la Dirección General de Ingresos, mediante la cual se negó la expedición de un Certificado de Poder Cancelatorio (CPC) por la suma de B/.877,976.90. COASSA argumentó que dicho monto correspondía a un pago en exceso de ITBMS derivado de operaciones realizadas en la Zona Libre de Combustible entre octubre de 2011 y febrero de 2014.

Según la parte actora, las actividades desarrolladas en la Zona Libre de Combustible son asimilables a la reexportación, por lo que le correspondía el reconocimiento de un crédito fiscal sobre el ITBMS pagado en sus compras de bienes y servicios. COASSA fundamentó su solicitud en los parágrafos 12 y 16 del artículo 1057-V del Código Fiscal, los cuales establecen el derecho a la devolución del crédito fiscal excedente mediante la expedición de Certificados de Poder Cancelatorio. La empresa sostuvo que, al limitarse su ITBMS débito fiscal al 1% de sus operaciones, el ITBMS pagado a proveedores generó un crédito fiscal acumulado que no podía ser recuperado por la vía ordinaria.

La Dirección General de Ingresos y el Tribunal Administrativo Tributario negaron la solicitud de COASSA bajo el argumento de que el contribuyente no tenía derecho al reconocimiento del crédito de ITBMS, sino únicamente a utilizarlo como gasto deducible para el cálculo del Impuesto sobre la Renta. Asimismo, indicaron que las compras realizadas por la empresa no estaban exentas del ITBMS y que no se había demostrado que los bienes y servicios adquiridos estuvieran directamente vinculados con actividades de exportación o reexportación, lo cual era un requisito esencial para la expedición del CPC.

El Procurador de la Administración, al contestar la demanda, respaldó la decisión de la DGI y del Tribunal Administrativo Tributario, señalando que la empresa no cumplió con los requisitos legales para la expedición del Certificado de Poder Cancelatorio. Adicionalmente, en fase de alegatos, reiteró que la parte actora no logró acreditar sus pretensiones con pruebas suficientes, lo que impedía la procedencia de la devolución fiscal reclamada.

PARTE RESOLUTIVA:

La Corte Suprema de Justicia declaró que la Resolución No. 201-7879 de 23 de agosto de 2021, emitida por la Dirección General de Ingresos, no es ilegal, negando así las pretensiones de COASSA.

COMENTARIO:

El fallo resalta la importancia de que los contribuyentes que operan en regímenes especiales, como las Zonas Libres, acrediten de manera suficiente el cumplimiento de los requisitos fiscales para acceder a beneficios tributarios. En este caso, la Corte concluyó que COLON OIL AND SERVICES, S.A. (COASSA) no logró demostrar que los bienes y servicios adquiridos estuvieran directamente relacionados con operaciones de exportación o reexportación, lo cual era un elemento clave para la procedencia del Certificado de Poder Cancelatorio.

Un aspecto relevante del caso es la interpretación de los artículos 1057-V del Código Fiscal y el régimen especial de exención del ITBMS en la Zona Libre de Combustible. La Sala Tercera reafirmó que la simple ubicación en una zona exenta no garantiza el derecho a la devolución de crédito fiscal, sino que debe probarse que las operaciones califican efectivamente como exportación o reexportación, y que el ITBMS pagado se generó en función de esas actividades.

Finalmente, el fallo refuerza el criterio de que los Certificados de Poder Cancelatorio son un mecanismo excepcional de devolución del crédito fiscal y solo aplican cuando se cumplen todos los requisitos establecidos en la normativa tributaria. En este caso, la falta de evidencia documental suficiente llevó a la negativa de la solicitud, demostrando la necesidad de una gestión contable y tributaria rigurosa para la defensa de este tipo de reclamaciones.

FECHA: 19 de diciembre de 2024
VISTOS:

El licenciado Eduardo Samaniego, actuando en representación de BAC International Bank, Inc., interpuso un incidente de rescisión de secuestro dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo seguido por el Juzgado Ejecutor del Banco Nacional de Panamá en contra de Jaisson John Anderson Urriola. La solicitud tenía como finalidad el levantamiento de la medida cautelar de secuestro impuesta sobre la Finca No. 187879, argumentando que BAC poseía un crédito garantizado con hipoteca y anticresis previamente inscritas y con preferencia sobre la deuda que motivó el secuestro.
Según el argumento del incidentista, mediante Escritura Pública No. 16,424 de 23 de mayo de 2016, BAC International Bank, Inc. otorgó un préstamo a Jaisson John Anderson Urriola, constituyendo una hipoteca y anticresis sobre la citada finca, inscrita en el Registro Público de Panamá el 27 de mayo de 2016. Posteriormente, el Juzgado Ejecutor del Banco Nacional de Panamá decretó la medida cautelar de secuestro sobre el bien en fecha 14 de marzo de 2018, dentro del proceso de cobro coactivo seguido contra el deudor por una obligación con tarjeta de crédito Visa. BAC sostuvo que, debido a la prelación de créditos establecida en el artículo 1661 del Código Civil, su derecho debía prevalecer y, por tanto, la medida cautelar debía ser levantada.
Por su parte, el Juzgado Ejecutor del Banco Nacional de Panamá se opuso a la solicitud de rescisión del secuestro. Alegó que la documentación presentada por BAC no cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 560 del Código Judicial para que procediera el levantamiento de la medida. En particular, se indicó que la copia del auto de embargo presentada por BAC carecía de certificación de vigencia expedida por el juez y secretario correspondientes, lo que impedía verificar que el embargo estuviera vigente al momento de la solicitud. Asimismo, la entidad bancaria ejecutante argumentó que BAC no acreditó fehacientemente que su hipoteca debía tener preferencia sobre la medida adoptada en el proceso de cobro coactivo.
En el marco del proceso, la Procuraduría de la Administración emitió su opinión mediante Vista No. 1372 de 26 de agosto de 2024, en la cual recomendó declarar probado el incidente. En su análisis, la Procuraduría reconoció que BAC International Bank, Inc. había presentado una copia autenticada del Auto No. 1279 de 29 de julio de 2019, dictado por el Juzgado Cuarto de Circuito Civil del Primer Circuito Judicial de Panamá, a través del cual se decretó el embargo sobre la Finca No. 187879. No obstante, la Procuraduría también señaló que la falta de certificación de vigencia del embargo generaba dudas sobre la procedencia del levantamiento de la medida cautelar.
PARTE RESOLUTIVA:
La Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia analizó los documentos aportados y las normativas aplicables, concluyendo que la solicitud de rescisión del secuestro no cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 560 del Código Judicial. En particular, la Sala determinó que BAC International Bank, Inc. no aportó la certificación de vigencia del embargo, la cual es un requisito esencial para demostrar la preferencia de su crédito hipotecario.
En consecuencia, la Corte declaró no probado el incidente de rescisión de secuestro interpuesto por BAC International Bank, Inc. y mantuvo la medida cautelar impuesta dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo seguido contra Jaisson John Anderson Urriola.
COMENTARIO:
Este fallo refuerza la importancia de cumplir estrictamente con los requisitos formales establecidos en el Código Judicial para la rescisión de medidas cautelares. Aunque BAC International Bank, Inc. contaba con una hipoteca previa sobre la finca objeto del secuestro, la ausencia de una certificación de vigencia del embargo impidió que la Corte Suprema de Justicia ordenara el levantamiento de la medida. Esto evidencia cómo los formalismos procesales pueden incidir en la defensa de los derechos de los acreedores, aun cuando exista un sustento jurídico sólido.
Asimismo, el caso pone de relieve la interacción entre las garantías reales y las medidas cautelares en los procesos de ejecución. La normativa panameña otorga prioridad a los acreedores hipotecarios sobre otros acreedores en procesos ejecutivos, siempre que se cumplan ciertos requisitos. Sin embargo, este fallo deja claro que la prelación de créditos no es automática y que el incumplimiento de las exigencias documentales puede impedir que un acreedor preferente haga valer sus derechos de manera efectiva.
Otro punto relevante es el papel de la Procuraduría de la Administración, cuya opinión en este caso favorecía la rescisión del secuestro. Sin embargo, el Tribunal no siguió su recomendación, lo que indica que la opinión del Procurador es un elemento orientador, pero no vinculante en estos procesos. La Corte priorizó la aplicación literal del artículo 560 del Código Judicial, reafirmando que el cumplimiento estricto de la norma es imprescindible para el éxito de este tipo de incidentes.
Finalmente, este fallo subraya la necesidad de que los acreedores verifiquen minuciosamente el cumplimiento de todos los requisitos legales antes de presentar un incidente de rescisión de secuestro. La falta de una certificación puede parecer un detalle menor, pero en la práctica puede ser suficiente para que se rechace una solicitud de levantamiento de medidas cautelares, como ocurrió en este caso. Este precedente sirve como advertencia para las entidades financieras y otros acreedores sobre la importancia de la diligencia en la preparación de sus argumentos y pruebas dentro de los procesos judiciales.

COMPETENCIA: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

FECHA: 12 de diciembre de 2024

VISTOS:

El licenciado Manuel Ángel Martínez, en representación de Construcciones Aldalay, S.A., interpuso una excepción de inexistencia de la obligación y caso fortuito dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo que sigue el Juzgado Ejecutor de la Caja de Seguro Social (CSS) contra su representada. La empresa cuestionó la validez de la deuda reclamada, argumentando que no existía una obligación exigible y que, en todo caso, se configuraban circunstancias de caso fortuito que le impedían cumplir con los pagos reclamados.

El Auto No. 15 de 15 de mayo de 2023 reformó una decisión previa y libró mandamiento de pago contra Construcciones Aldalay, S.A., obligándola a cancelar B/. 132,635.89 en concepto de cuotas empleado-empleador dejadas de pagar entre enero de 2014 y diciembre de 2019. El 17 de mayo de 2023, Aquiles Antonio Cedeño, representante de la empresa, fue notificado formalmente del mandamiento de pago. De acuerdo con el artículo 1682 del Código Judicial, el plazo para presentar excepciones vencía el 25 de mayo de 2023. Sin embargo, la defensa presentó la excepción el 29 de mayo de 2023, es decir, fuera del plazo de ocho (8) días hábiles contemplado en la norma.

La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia examinó la admisibilidad de la excepción y concluyó que había sido presentada extemporáneamente, razón por la cual no podía ser analizada en el fondo. La Corte citó precedentes que refuerzan la obligatoriedad del cumplimiento de los plazos procesales en materia de cobro coactivo, reafirmando que el término de ocho días es perentorio y no puede extenderse bajo ninguna circunstancia.

PARTE RESOLUTIVA:

La Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia determinó que la excepción interpuesta no cumplía con los requisitos procesales para su admisión, ya que fue presentada fuera del plazo legalmente establecido en el artículo 1682 del Código Judicial.

En consecuencia, la Sala rechazó por extemporánea la excepción de inexistencia de la obligación y caso fortuito, manteniendo en firme el mandamiento de pago dictado por el Juzgado Ejecutor de la Caja de Seguro Social contra Construcciones Aldalay, S.A.

COMENTARIO:

Este fallo destaca la rigidez de los plazos procesales en los procesos de cobro coactivo, estableciendo que el término de ocho (8) días hábiles para la presentación de excepciones es improrrogable y de carácter perentorio. La Sala Tercera dejó en claro que el incumplimiento de este plazo genera el rechazo inmediato de la solicitud, sin que sea necesario entrar a analizar el fondo del asunto.

Desde una perspectiva práctica, el fallo enfatiza la importancia de que los abogados litigantes vigilen estrictamente los plazos procesales en los procesos administrativos y contenciosos, pues una omisión en la presentación oportuna de una excepción puede resultar en la pérdida del derecho a la defensa de su cliente. En este caso, aunque la empresa alegaba inexistencia de la obligación y caso fortuito, la Corte ni siquiera consideró los argumentos sustantivos debido a que la solicitud fue presentada fuera del término legal.

Además, este precedente confirma que la jurisprudencia panameña en materia de cobro coactivo tiende a ser inflexible en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales, priorizando la seguridad jurídica y el orden procesal. La Sala reafirma su criterio previo de que el artículo 1682 del Código Judicial debe aplicarse de manera estricta, sin admitir excepciones o interpretaciones flexibles sobre los plazos establecidos.

En términos de impacto, este fallo puede generar mayor presión sobre las empresas demandadas en procesos de cobro coactivo, pues pone en evidencia que cualquier error en el cumplimiento de plazos puede derivar en la ejecución inmediata de la deuda, sin posibilidad de defensa. Para evitar situaciones similares, es fundamental que las empresas y sus asesores legales actúen con rapidez y precisión al recibir notificaciones de mandamientos de pago, asegurándose de presentar cualquier excepción dentro del período establecido por la ley.

El 17 de mayo de 2022, el Concejo Municipal del Distrito de Capira aprobó el Acuerdo Municipal Nº18-22 de 17 de mayo de 2022 «Por el cual se establecen las Tasas de Aseo, que en concepto de tarifas aplicará el concesionario del servicio de recolección, transporte y disposición final de desechos sólidos (Basura) en el Distrito de Capira y se dictan otras disposiciones», una normativa que establecía nuevas tasas de aseo aplicables a los ciudadanos y comercios del distrito. Con esta medida, se buscaba ajustar el cobro por la recolección, transporte y disposición final de desechos sólidos, delegando su ejecución a un concesionario privado. Sin embargo, la promulgación de este Acuerdo generó controversia ya que los pobladores del distrito no fueron debidamente consultados sobre la fijación de dichas tarifas de aseo y no se cumplieron con algunos procedimientos que ordena la ley para la promulgación de estos actos, tal como detallaremos más adelante.

La inquietud de la ciudadanía del distrito de Capira se transformó en acción legal. En 2023, los abogados César José Pérez Morales y Asterio Aponte Castillo interpusieron demandas Contencioso-Administrativas de Nulidad ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Las demandas, que fueron admitidas y acumuladas bajo la ponencia del Magistrado Cecilio Cedalise, sostenían que el Acuerdo Municipal Nº18-22 de 17 de mayo de 2022, violaba principios fundamentales de transparencia y participación ciudadana, ya establecidos en la Ley Nº6 de 22 de enero de 2002 «Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la Acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones» y otras normativas aplicables.

A medida que avanzó el proceso judicial, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo ordenó la suspensión provisional del acuerdo mediante Resoluciones fechadas diez (10) de febrero y seis (6) de marzo, de dos mil veintitrés (2023), mientras se evaluaban los argumentos de las partes. Se evidenció que el Concejo Municipal no había facilitado espacios de consulta o audiencias públicas previas a la aprobación del Acuerdo, lo cual contravenía disposiciones legales que garantizan la intervención ciudadana en decisiones de impacto colectivo.

La Corte Suprema de Justicia emitió su fallo, con fecha de 18 de noviembre de 2024. En su decisión, los Magistrados confirmaron que la ausencia de mecanismos de consulta ciudadana constituía una violación directa de los artículos 24 y 25 de la Ley Nº6 de 22 de enero de 2002, así como del artículo 36 de la Ley de 38 del 2000 que regula el Procedimiento Administrativo. Como consecuencia, el Acuerdo Municipal Nº18-22 de 17 de mayo de 2022 fue declarado nulo por ilegal.

Uno de los puntos clave en el análisis del caso fue la omisión del proceso de participación ciudadana previo a su aprobación. La Corte Suprema de Justicia destacó que este tipo de disposiciones municipales, que afectan directamente a la comunidad, requieren mecanismos de consulta pública, audiencias o foros donde los ciudadanos puedan expresar sus opiniones y preocupaciones.

El Acuerdo en cuestión establecía tarifas por la recolección y disposición final de desechos sólidos, lo que impactaba de manera directa en la economía de los habitantes del Distrito de Capira. El Concejo Municipal de Capira tomó la decisión sin someterla a discusión pública y además procedió con el Acto Público Nº202-5-71-0-15LV-006506 convocado para el otorgamiento de una concesión administrativa para la prestación del servicio de recolección y transporte al sitio de disposición final de desechos sólidos (Basura), en el Municipio de Capira, por quince (15) años.
Según lo señalado por la Corte, la falta de los mecanismos de consulta no solo privó a la población de su derecho a opinar, sino que también restó legitimidad al acto administrativo. La consulta pública no es un mero trámite formal, sino un requisito esencial para garantizar que las decisiones sean adoptadas con pleno conocimiento del impacto social y económico que generan.

Además, mediante jurisprudencia, la Corte Suprema de Justicia ha reiterado que la participación ciudadana fortalece la transparencia, reduce la incertidumbre sobre la legalidad de los actos administrativos y sobre todo que es un requisito fundamental para la emisión de estos actos de la administración pública.

En este caso, al no implementarse ninguna de las modalidades de consulta contempladas en la ley, el Concejo Municipal incurrió en una infracción legal, por lo tanto, la Corte Suprema determinó que esta omisión fue suficiente para declarar la nulidad del Acuerdo Municipal Nº18-22 de 17 de mayo de 2022, estableciendo un precedente sobre la importancia del cumplimiento de los principios de transparencia y participación en la gestión pública.

Es importante que los Concejos Municipales del país, tomen en cuenta este fallo para sus actuaciones en las modificaciones de los regímenes impositivos.

ANTECEDENTES:

El Juzgado Ejecutor Cuarto de la Dirección General de Ingresos, mediante el Oficio N.°196-2024-JC-4, remitió al Tribunal Administrativo Tributario una Excepción de Inexistencia de la Obligación presentada por una firma de abogados en representación de una sociedad inscrita en el Registro Público. Esta excepción se interpone en el contexto de un Proceso Ejecutivo por Cobro Coactivo contra dicha sociedad, derivado del Mandamiento de Pago N.°107500004965, que exige el pago de B/.453,175.73, más intereses, recargos y un 20% adicional, según la vía ejecutiva.

 El contribuyente sustentó la excepción de inexistencia de la obligación presentada, con base en los argumentos que a continuación procedemos a citar:

La excepción planteada argumenta que la Dirección General de Ingresos (DGI) cometió errores al aplicar los pagos realizados por el contribuyente correspondientes a los impuestos de los años fiscales 2016 y 2017.

 La DGI atribuye estos errores a las limitaciones de la plataforma E-Tax 2, que presenta dificultades para procesar pagos relacionados con declaraciones juradas de renta rectificativas. Como resultado, el título ejecutivo utilizado para el cobro coactivo contiene errores, lo que, según la defensa, genera la inexistencia de la deuda generada al contribuyente.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

EL Tribunal Administrativo Tributario al efectuar un estudio de las piezas procesales que conforman el expediente proveniente de Juzgado Ejecutor Cuarto de la Dirección General de Ingresos, observo de una situación que resulta recurrente en el proceder de la Administración Tributaria al momento de ejecutar los montos adeudados por los contribuyentes, siendo estas las formalidades que deben ser acatadas al momento de iniciar el cobro coactivo, lo cual se encuentra contemplado en el artículo 225 del Código de Procedimiento Tributario.

“Artículo 225. Iniciación del procedimiento de cobro ejecutivo 

El procedimiento de cobro ejecutivo se iniciará mediante auto de libramiento de pago notificado personalmente al deudor, en el que se identificará la deuda pendiente y se le requerirá para que efectúe su pago. 

El auto de libramiento de pago que dicte el juez ejecutor, con el cual se inicie el proceso, deberá contener, además: 

1. La identificación del ejecutado (sujeto pasivo de la obligación, contribuyente o responsable de la obligación). 

2. La descripción del título ejecutivo que sirve de base al proceso ejecutivo. 

3. La orden de mandamiento de pago, en la que se indicará la suma clara, exacta, líquida y exigible, y con desglose del capital, intereses y recargo. 

4. La advertencia de las excepciones y demás medidas procesales a que tiene derecho el ejecutado contra la citada resolución. 

5. El fundamento de derecho. 

La Administración Tributaria en proceso coactivo podrá ordenar el embargo sobre los bienes del deudor, a través de las medidas cautelares que aplican en todo proceso ejecutivo. El aviso de remate se notificará por edicto. 

No se iniciará el cobro coactivo cuando el obligado tributario o contribuyente ha realizado la consignación o pago bajo protesta previsto en este Código, o cuando haya prestado caución suficiente.

En este sentido La Certificación de Deuda N.º 769000038871 de detalla el saldo moroso completo del contribuyente, incluyendo capital, intereses y recargos, lo que la hace clara, exacta, líquida y exigible. Sin embargo, al emitir el Auto de Mandamiento de Pago N.º 107500004965, el Juzgado Ejecutor Cuarto solo incluyó en el mandamiento de pago el monto correspondiente al capital, que asciende a B/.453,175.73, excluyendo los intereses y recargos que forman parte de la deuda total.

El Tribunal Administrativo considera importante referirse a la actualización de los títulos ejecutivos por parte de los jueces ejecutores, ya que en el caso en referencia se pudo observar que  la Juez Ejecutora Cuarta actualizó los saldos morosos, en este sentido el Tribunal no esta de acuerdo ya que, en el Manual de Organización y Funciones de la Dirección General de Ingresos, aprobado mediante Resolución N.º MEF-RES-2019-598 de 20 de marzo de 2019 indica lo siguiente: 

Los jueces ejecutores no tienen facultades para actualizar los saldos morosos en los títulos ejecutivos. El Departamento de Jurisdicción Coactiva solo tiene como función ejecutar programas de cobro coactivo para recuperar créditos a favor del Tesoro Nacional que no fueron pagados en la etapa de cobranza administrativa. Este enfoque es corroborado al observar que los procesos ejecutivos de cobro coactivo siempre inician con una Certificación de Deuda emitida por la Sección de Cobranza. Por tanto, la actualización de los saldos morosos, como ocurrió en este caso, sería improcedente y fuera de las atribuciones del juez ejecutor.

En cuanto a la resolución N.º MEF-RES-2019-598 de 20 de marzo de 2019, publicada en la Gaceta Oficial No. 28756-A, del 17 de abril de 2019, la misma busca establecer y a su vez aprobar la estructura orgánica definida en el Manual de Organización y Funciones de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas. Consta de 139 páginas, el objetivo principal es formalizar las funciones, competencias y relaciones jerárquicas que guiarán el funcionamiento de la DGI en los diferentes departamentos, asegurando una administración eficiente de los recursos públicos y el cumplimiento de sus responsabilidades fiscales así como  una gestión transparente y efectiva.

El Tribunal manifiesta que el principio de legalidad establece que la actuación del Estado y de sus funcionarios debe estar estrictamente apegada a la ley, asegurando que los actos administrativos se realicen dentro del marco legal establecido y no según la voluntad o el criterio arbitrario de los administradores. 

En virtud de este principio, los servidores públicos solo están facultados para hacer aquello que la ley les permite, garantizando así la transparencia y el respeto al orden jurídico en el ejercicio del poder público.

Las irregularidades presentes en el Auto de Mandamiento de Pago N.º 107500004965, emitido en el marco del proceso de cobro coactivo, constituyen una violación al debido proceso. 

Esto se debe a que dicho auto fue librado sin cumplir con los requisitos mínimos exigidos, lo cual afecta la validez y efectividad del procedimiento. La omisión de estos requisitos esenciales impide que el proceso se desarrolle de manera adecuada y conforme a las garantías procesales establecidas en la normativa vigente.

PARTE RESOLUTIVA

El Tribunal Administrativo Tributario, concluye que el Auto de Mandamiento de Pago N.º 107500004965 presenta un incumplimiento legal.

 Este incumplimiento afecta la validez del acto administrativo, evidenciando la falta de observancia de los requisitos legales necesarios para su emisión dentro del presente proceso, por lo que el Tribunal ha resuelto decretar la NULIDAD del Auto de Mandamiento de Pago N.º 107500004965 emitido por el Juzgado Ejecutor Cuarto de la Dirección General de Ingresos.

OPINION Y RECOMENDACIÓN 

La nulidad del Auto de Mandamiento pone de manifiesto las consecuencias de no cumplir con los requisitos legales mínimos y de incurrir en actuaciones que exceden las competencias asignadas a los funcionarios públicos

Este caso debería servir como un llamado a la mejora continua de los procedimientos administrativos, promoviendo la capacitación de los funcionarios públicos y el fortalecimiento de los sistemas tecnológicos (como la plataforma E-Tax2.0), para garantizar procesos más claros, justos y transparentes.

Se recomienda tanto a los funcionarios, jueces ejecutores y personal administrativo de la DGI, como a los contribuyentes, la importancia de leer la resolución N.º MEF-RES-2019-598 de 20 de marzo de 2019 publicada en Gaceta oficial No. 28756-A, del 17 de abril del 2019

Su comprensión es fundamental para aclarar las funciones individuales, los objetivos de los departamentos y para garantizar una adecuada actuación en los procesos administrativos de cada área, promoviendo así una gestión más eficiente y alineada con los principios establecidos en la presente resolución.