Introducción
Hace un año, un nuevo gobierno toma las riendas de la administración gubernamental encontrando las finanzas públicas muy deterioradas, especialmente por el lado de la Deuda Pública.
Con un llamado de atención de las Calificadoras de Riesgos donde nuestro Grado de Inversión y las perspectivas económicas se ven comprometidos y pierden varios peldaños, ingresos mermados y un servicio de la deuda descomunal, el GN reestructura el Presupuesto con el objetivo de aterrizar el mismo considerando la realidad fiscal.
En dicho momento se señalan fallos en la Política Fiscal aplicada, haciendo énfasis en lo que supuestamente NO ingresa al Tesoro Nacional (TN) como parte de los tributos respectivos.
El Presidente de la República afirmó que “No puede haber corona de que unos paguen y otros chifean el pago de impuestos”.
Reportajes recientes, apoyados en informes de la Dirección General de Ingresos (DGI), resaltan algunos valores que no ingresan al Erario Público (EP), considerado por algunos especialistas como una Evasión y que, por los montos mostrados pudieran no solo equilibrar el Presupuesto General del Estado (PGE).
Evaluación Fiscal
Algunas evaluaciones afirman, con base en datos oficiales, que “La evasión fiscal y la inequidad en los tributos, donde las actividades con mayores ganancias pagan menos impuestos, son las razones por las que el país no cuenta con suficiente dinero para enfrentar las necesidades de sus ciudadanos”.
De privilegios, incentivos y excepciones es lo que, según dicho reportaje, no permite que el TN rebose de más Ingresos Corrientes (Tributarios y No Tributarios) y, por ende, que el GN maneje más recursos para la satisfacción de las necesidades de la población.
Partimos de estas premisas para adentrarnos en lo que muestran los datos de la DGI en sus respectivos Informes de Recaudación y los Boletines Estadísticos de Tributación e ir esclareciendo este ambiente del juega vivo tributario que parece regir en el fisco panameño.
El cuadro que presentamos a continuación revela el comportamiento de los Ingresos Totales Corrientes (ITC), los Ingresos Tributarios (IT) y, en especial, el Impuesto Sobre la Renta (ISR), impuesto sobre el cual centraremos nuestro análisis.
En el cuadro siguiente, se aprecia una disminución del IT a partir del 2012, debido a cambios legales donde el porcentaje a pagar por el ISR sufre una baja desde el 30% pasando por el 27.5% (2012-2013) hasta el 25% que es el porcentaje que hoy día se imputa a las personas jurídicas.
Las caídas para los años 2020-2021 son debido a la paralización de la economía por el Covid-19.
Lo más significativo que podemos rescatar del cuadro anterior es que los ICT, por lo general, NO cubren lo que se tiene previsto en el PGE y, por ende, todo déficit se cubre con Deuda mostrando el desequilibrio financiero constante y el error al planificar y sobre estimar los Ingresos en el presupuesto, solo para que iguale a los gastos.
Si bien es claro que el EP no recibe los suficientes ingresos para sustentar un equilibrio real en PGE, es hora de ir reestructurando institucionalmente el Estado.
Nos preguntamos, si la DGI tiene la capacidad para recoger más tributos o simplemente los contribuyentes, las Personas Jurídicas o Naturales, dejan de tributar porque sí.
Intentaremos, con las cifras de la DGI, ir esclareciendo la realidad fiscal panameña y con ello evaluar la posibilidad de reformas integrales para atender esta situación.
Revisaremos algunos de los rubros básicos que utiliza la DGI, como determinantes del “posible” incumplimiento del contribuyente panameño.
Niveles de Recaudación
Las cifras que recién presentamos dan luces del desequilibrio fiscal existente, pero es importante rescatar si los niveles de ingresos que se reportan a la DGI cumplen con la normativa legal o son desviados de su destino final por otras razones.
Los valores a revisar provienen de los Informes de Tributación y los Boletines Tributarios que prepara la DGI y son reveladores ya que las cifras dan lugar a diversas interpretaciones.
Este análisis se centrará, exclusivamente en los ingresos que derivan del ISR de las Personas Jurídicas (empresas), debido a que las cifras son significativas, sin obviar que otros ingresos pueden revelar similar comportamiento, pero en menor escala.
Las dos primeras columnas muestran el ISR que ingresa al EP, y sus valores provienen de 2 informes que prepara la DGI. En la tercera columna se nota las diferencias entre ambos datos, la cual podría en primera instancia generar suspicacia en cuanto a la interpretación de la misma.
La última columna es lo que la DGI considera que debería ingresar al TN, pero eso conlleva un análisis más profundo que será explicado posteriormente.
Incumplimiento Tributario
En el Boletín Estadístico Tributario se define el Incumplimiento Tributario como: “aquellas acciones que resultan en una pérdida en recaudación para el fisco por concepto de evasión, declaración tardía, omisión en declaraciones, elusión y renuncia fiscal.”
Considerando lo que el cuadro anterior muestra como Impuesto Teórico o Potencial y aparentemente sin mayores detalles, la DGI periodistas y analistas parecen asumir que estas cifras debieron ingresar al TN, y sin las explicaciones correspondientes dicha cifra parece revelar que no se cumplió con su reporte respectivo, generando con ello lesiones al fisco.
Es preciso aclarar que una cosa es la estimación de Ingresos que se espera recaudar y otro los montos recaudados.
La DGI informa que “Existen dos métodos para medir el incumplimiento tributario: Métodos Directos: consisten en la selección aleatoria de un conjunto de individuos y empresas, las cuales son fiscalizadas y a partir de las tasas de incumplimiento obtenidas de la muestra, se infieren los resultados para el total de la población y; los Métodos Indirectos: se basan en la estimación de la recaudación potencial a partir de los agregados económicos de las cuentas nacionales, encuestas de ingresos y gastos, encuestas del mercado de trabajo, o de la información estadística del sector financiero”.
En el caso que nos ocupa, para explicar el cumplimiento de las Personas Jurídicas se adopta el uso de las cifras del Excedente Bruto de Explotación (EBE), que no es otra cosa que los ingresos que perciben las empresas, rubro dentro de las Cuentas Nacionales usado para la determinación del Producto Interno Bruto (PIB).
Si le aplicáramos al EBE la tasa impositiva actual del 25%, muy posiblemente el Ingreso a recaudar estaría cerca de lo que informa la DGI como Impuesto Teórico o Potencial. Sin embargo, no es correcto afirmar que esto es una evasión a la tributación.
Para que el lector maneje con claridad lo anterior, utilizaremos como ejemplo cuando se realiza la Declaración Jurada de Rentas, sean éstas personas jurídicas como naturales e independientes, en la cual deben reflejarse los ingresos percibidos y de ellos descontar los rubros que la normativa legal permite.
A la cifra que resulte de esa operación, se la aplicará la tasa impositiva y se obtendrá el Impuesto a la Renta pagar por cada contribuyente.
En sus cuadros, la DGI no explica esto, pero sí refleja una serie de rubros que permiten ser descontados, diluyéndose el Impuesto Teórico Potencial, y por ende el posible incumplimiento tributario.
Brecha Tributaria y Brecha de Cumplimiento
Diversos organismos internacionales, las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional etc., pasan revista a estos aspectos y utilizan mecanismos para atender el mismo.
Las autoridades tributarias suelen encontrar diferencias considerables entre los ingresos fiscales esperados y los montos recaudados. Esta diferencia, denominada Pérdida de Recaudación, surge principalmente cuando los impuestos adeudados no se pagan dentro de un período determinado.
Dichos tributos adeudados corresponden al monto de los impuestos que, teóricamente, podrían recaudarse y es aquí donde surge el concepto de Brecha Tributaria, que se define como la diferencia entre la Recaudación Teórica y la Recaudación Real de impuestos, siempre que se cumpliera plenamente con el código tributario del país, en el caso nuestro el Código Fiscal.
Aparece entonces, el denominado TOOLKIT o caja de herramientas, (menú de metodologías), con el cual se intenta revelar problemas fiscales como la evasión, la elusión u otra.
“Desde un punto de vista normativo, la brecha tributaria consta en general de dos componentes principales: la brecha normativa y la brecha de cumplimiento”.
“La brecha normativa se produce por decisiones legislativas que buscan modificar la reglamentación fiscal estándar mediante la incorporación de exenciones, deducciones o tasas reducidas, entre otras”.
“Los cambios en el marco normativo pueden aumentar o reducir la brecha normativa. Por ejemplo, si se aumenta el umbral para la exención de impuestos, lo que significa que un segmento más grande de los ingresos quedará exento de impuestos, o si se aplica una tasa impositiva reducida para un grupo específico de contribuyentes como las pequeñas empresas o las personas de bajos ingresos, la brecha normativa aumentaría, ya que la recaudación sería menor en comparación con la recaudación potencial máxima bajo las normas fiscales habituales”.
“Por otra parte, la brecha normativa también podría aumentar sin alterar de forma alguna el marco normativo, debido a cambios en la composición de la base impositiva que impliquen que un segmento mayor del ingreso neto quede sujeto a la tasa impositiva estándar”.
“Por otro lado, la brecha de cumplimiento se refiere a la diferencia entre los ingresos reales obtenidos durante un año específico y los ingresos máximos que se podrían haber recaudado a partir de las actividades económicas que se llevaron a cabo durante dicho período”.
“Por su parte, la brecha de cumplimiento se compone de dos elementos: la brecha de ajuste y la brecha de recaudación. La primera se genera principalmente por aquellas actividades económicas que las autoridades tributarias desconocen o no logran abarcar, incluyendo las actividades de entidades que no están registradas, no declaran, declaran menos o declaran erróneamente sus impuestos, tal como se observa en jurisdicciones con un alto nivel de informalidad”.
“La brecha de recaudación se refiere a la diferencia entre las obligaciones fiscales calculadas, considerando las devoluciones y retenciones, y los impuestos que efectivamente se han pagado. Esto incluye los impuestos pendientes de pago de los cuales las autoridades fiscales tienen conocimiento pero que no han logrado cobrar, generalmente porque se encuentran paralizados por controversias tributarias, porque se considera que su cobranza supone un costo demasiado alto o porque son imposibles de cobrar mediante vías legales”. (Naciones Unidas).
Como se puede ver, entre lo que potencialmente puede recaudarse y lo que realmente se tributa, hay una serie de elementos que condicionan la recaudación efectiva y esto es menester explicarlo con detalles, tal cual vamos a proceder analizando el cuadro siguiente.
A grandes rasgos este cuadro destaca los Ingresos percibidos por la empresa privada (EBE), considerando las pérdidas operativas y sobre todo la normativa legal, hasta lo que la DGI en su análisis denomina el ISR Teórico o Potencial.
Si a eso se le agrega otros Gastos Tributarios, la recaudación del ISR de las Personas Jurídicas, teóricamente, se acerca a las cifras del cuadro siguiente.
La metodología utilizada por la DGI estaría indicando un Incumplimiento Teórico por el orden de los B/. 8 mil millones para el 2023, luego de que se dedujera del Impuesto teórico el gasto tributario, lo que para muchos significaría una Evasión Fiscal real.
Con esos montos teóricos, de seguro que el PGE no necesitaría financiamiento local, mucho menos internacional y además reduciría en el término de la distancia el pago completo de nuestra Deuda Pública.
Es importante destacar que algunas cifras, denominadas “Ajustes” involucran una serie de ingresos que recibe el Gobierno como, por ejemplo, los aportes del Canal de Panamá, Dividendos de empresas Públicas, entre otros, que de descontársele a los mismos la tasa impositiva, sería ésta ultima la que ingresaría al erario público y no el aporte completo.
Otros ajustes como los Gastos Tributarios, responden a la actual normativa legal y, por ende, como expliqué antes, es legítimo descontarlo tal cual se hace en las declaraciones juradas de rentas.
Esto no lo explica la DGI en sus boletines y es fundamental porque las cifras responden a una realidad y la opinión pública puede llegar a otras interpretaciones como recientemente ha pasado.
Entonces, me pregunto si las cifras y los análisis apuntan a una descarada Evasión Fiscal o a una situación de Elusión Fiscal, estirando la cuerda de la normativa legal, o ambas figuras o simplemente existe una irresponsabilidad del contribuyente de no tributar como se debe.
Conclusión
Este ejercicio ha permitido analizar someramente, los problemas fiscales que parten de una recaudación mermada por varios flancos, sean estos por la normativa legal o por el devenir de cada actividad económica, a la que se le suma la irresponsabilidad del contribuyente, sin descuidar la capacidad de la DGI para cubrir todos esos frentes y mejorar la recaudación al fisco.
El examen realizado sobre las cifras que maneja la DGI me permiten afirmar que, deduciendo lo que es permitido por ley a imagen y semejanza de una declaración de rentas, la brecha tributaria o de incumplimiento podría estar ente un 30% o 35% más baja que lo que muestran nuestras autoridades.
Aún, si mi evaluación teórica fuese más apegada a la realidad, las cifras son altísimas y esto requiere acciones más profundas para que la recaudación efectiva, sea mucho mayor.
Casi tres décadas después (1997) de haberse realizado una Reforma Tributaria, los valores analizados y alguna de las conclusiones aquí esgrimidas apuntan a que es hora que la fiscalidad nacional sea revisada, con el ánimo de mejorar los ingresos nacionales para atender las necesidades de la población.
Es hora de evaluar las necesidades de una Reforma Fiscal integral apegada a la realidad actual. La pelota está del lado de las autoridades.
