En los últimos meses, varios municipios de la República de Panamá han aprobado acuerdos que reforman sus regímenes tributarios locales. Aunque los concejos municipales tienen la potestad de actualizar sus normas conforme a la Ley 106 de 1973, algunas de estas reformas han introducido mecanismos de gravamen que incrementan de forma drástica, y en muchos casos sin una justificación técnica suficiente, la carga fiscal sobre las empresas.
Más allá del debate estrictamente legal, estos cambios han abierto una discusión más amplia: cómo, cuándo y bajo qué fundamentos se están modificando las reglas tributarias municipales, y cuáles son sus efectos reales sobre la actividad económica local.
- Cuando las reglas cambian sin transición
El conflicto no surge de un solo acto ni de una decisión aislada. Se va construyendo, más bien, a partir de una sucesión de acuerdos municipales que, en un corto período de tiempo, transforman de manera abrupta el régimen tributario vigente, sin una transición clara ni una explicación suficiente sobre su impacto real.
En el distrito de San Miguelito, el punto de quiebre ocurre el 3 de diciembre de 2024, cuando el Concejo Municipal aprueba el Acuerdo N.º 124, derogando por completo el régimen tributario anterior (Acuerdo N.º 43 de 2014) y sustituyéndolo por uno nuevo. En cuestión de semanas, el esquema recién aprobado es nuevamente modificado mediante el Acuerdo N.º 129 (23 de diciembre de 2024) y luego complementado por el Acuerdo N.º 06 (24 de enero de 2025).
El cambio no fue menor. Se eliminaron las tablas progresivas con topes máximos y se introdujo un Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) calculado sobre los ingresos brutos anuales, aplicando tasas en tantos por mil “progresivas, continuas y combinadas”, sin considerar costos, gastos ni utilidades. El nuevo sistema comenzó a operar mientras aún se ajustaban sus propias reglas, reforzando la percepción de que el modelo estaba en construcción, pero ya en plena ejecución.
En David, la estrategia fue distinta, aunque el impacto resulta comparable. El 23 de septiembre de 2025, el Concejo Municipal emitió el Acuerdo Municipal N.º 45, publicado en Gaceta Oficial el 18 de noviembre de 2025, mediante el cual se reorganiza de forma integral el sistema tributario del distrito. El acuerdo, extenso y complejo, redefine impuestos, tasas, derechos y permisos, con vigencia prevista a partir del 1 de enero de 2026.
Si bien formalmente existió una publicación previa en noviembre, el lapso entre la divulgación oficial y la entrada en vigor resultó particularmente breve para un régimen de tal magnitud. Las empresas contaron con escaso tiempo para analizar el alcance de las nuevas disposiciones, recalcular costos, ajustar estructuras contables y proyectar el impacto financiero del cambio normativo. Dentro de la propia demanda contencioso-administrativa se solicitó la suspensión provisional del acto, como mecanismo procesal destinado a evitar que sus efectos se consolidaran mientras se examinaba su legalidad y a proteger la posible garantía constitucional que se estimaba afectada. Sin embargo, no fue sino hasta la primera semana de febrero que se emitió pronunciamiento sobre dicha solicitud, cuando el acuerdo ya se encontraba vigente y produciendo efectos. Esto abre un cuestionamiento relevante sobre la eficacia real de este instrumento cautelar: ¿qué tan efectiva resulta la suspensión provisional para salvaguardar derechos si, durante el tiempo que transcurre hasta su decisión, la actividad gravada continúa desarrollándose bajo el nuevo régimen, especialmente en el caso de empresas que no cuentan con la capacidad económica o jurídica para promover una demanda similar?
- La modificación del régimen impositivo y el requisito del aforo previo
Es importante precisar que los municipios sí poseen potestad tributaria para establecer y modificar tributos dentro de su jurisdicción; no obstante, dicha facultad no es absoluta ni discrecional. Conforme a la Ley 106 de 1973, la determinación de impuestos municipales debe atender a criterios objetivos como la naturaleza de la actividad, la ubicación del establecimiento, el volumen de operaciones y la capacidad contributiva del sujeto pasivo.
En ese marco, el ordenamiento contempla la realización de un aforo o estudio técnico previo que sirva de sustento para fijar parámetros proporcionales y razonables. Este estudio constituye un elemento de motivación del acto administrativo, pues permite justificar técnicamente el monto y la forma de cálculo del tributo. Cuando un régimen impositivo se modifica sin que conste un análisis actualizado que respalde los nuevos criterios, surge un cuestionamiento sobre la debida fundamentación y sobre el respeto al principio de legalidad tributaria.
A lo anterior se suma el deber de garantizar la participación ciudadana en decisiones administrativas que puedan afectar derechos o intereses colectivos. La Ley 6 de 2002, en sus artículos 24 y 25, impone a las instituciones del Estado (incluidos los municipios) la obligación de habilitar mecanismos de participación en actos que incidan en grupos determinados, entre ellos aquellos relacionados con la fijación de tarifas, tasas y tributos.
Dicha participación puede canalizarse mediante consultas públicas, audiencias, foros o talleres con actores relevantes, u otras modalidades previstas en la ley. Más que una formalidad, se trata de una garantía vinculada a la transparencia y a la legitimidad de la decisión administrativa.
En consecuencia, la adopción de reformas tributarias de alto impacto sin que se evidencie un sustento técnico suficiente ni un proceso participativo acorde con su magnitud puede generar dudas razonables sobre el cumplimiento de los principios de motivación, publicidad y debido proceso administrativo que deben regir la actuación municipal. No se trata de negar la facultad municipal de recaudar, sino de exigir que esa potestad se ejerza conforme a criterios técnicos y dentro de los límites que impone el principio de legalidad tributaria.
- El problema no es pagar más, sino cómo se paga
Ambos acuerdos comparten un rasgo central que explica gran parte del conflicto: la orientación hacia un gravamen basado en los ingresos brutos, sin las ponderaciones técnicas que exige un sistema proporcional y equitativo.
En la práctica, esto implica el pago de tributos sobre la facturación total, independientemente de la rentabilidad del negocio, de su tamaño o de factores objetivos que tradicionalmente sirven para graduar la carga tributaria, como el número de empleados, la ubicación, el capital invertido, el inventario o el tipo de actividad.
Para muchas empresas, especialmente pequeñas y medianas, el salto entre un régimen y otro se traduce en incertidumbre: nuevos montos a pagar, nuevas categorías, nuevos plazos y, sobre todo, la sensación de que el criterio fiscal puede variar según el distrito o incluso según el momento.
Desde la óptica empresarial, estos cambios no se perciben como ajustes graduales, sino como giros bruscos en la política tributaria municipal, con efectos directos sobre los costos operativos, la fijación de precios y la viabilidad de los negocios.
- Cuando los números aterrizan en la realidad empresarial
En la demanda contencioso-administrativa de nulidad presentada por la firma de abogados, Rivera, Bolívar y Castañedas contra el Acuerdo Municipal del distrito de San Miguelito, así como en los estudios técnicos aportados por los gremios empresariales como sustento probatorio, en algunos sectores, los incrementos van desde ajustes moderados hasta aumentos que superan el 1,000 %, cifras difíciles de absorber en economías locales ya presionadas.
Se reportan, por ejemplo, aumentos aproximados del 597 % en el comercio minorista, del 1,266 % en supermercados, del 168 % en restaurantes y del 845 % en mayoristas. Estos incrementos no guardan relación directa con la rentabilidad real de las empresas ni con la dinámica económica esperada de sus actividades.
A ello se suma la obligación de pagar impuestos calculados sobre ventas brutas incluso en escenarios de pérdidas o márgenes reducidos, lo que afecta la liquidez y compromete la continuidad de muchos negocios. En algunos casos, además, se introducen mecanismos de pagos adelantados o de “pronto pago especial”, que exigen desembolsos sobre ingresos futuros aún no realizados.
El resultado es un aumento generalizado de los costos operativos, una pérdida de competitividad y un clima de incertidumbre que desalienta la inversión en los distritos afectados.
- Una salida fácil a un problema estructural
Es innegable que los municipios atraviesan una situación financiera compleja. A las responsabilidades tradicionales se han sumado nuevas obligaciones administrativas y sociales, sin que los flujos de ingresos se hayan fortalecido en la misma proporción. La descentralización, en teoría, debía corregir ese desequilibrio. Sin embargo, en la práctica, el proceso ha estado marcado por retrasos, vacíos de coordinación y problemas de ejecución.
Un ejemplo claro es el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Tras la reforma a la Ley de Descentralización, la recaudación de este tributo debía ser transferida progresivamente a los municipios como una fuente estable y estructural de financiamiento local. No obstante, hacia finales de 2025, varios alcaldes manifestaron públicamente que esos fondos aún no estaban llegando de forma efectiva. El resultado es previsible: municipios con mayores responsabilidades, pero sin los ingresos prometidos para cumplirlas.
Ante ese escenario, la recaudación local se resiente. Reformar los regímenes tributarios municipales para aumentar la recolección de impuestos se convierte en una respuesta inmediata, trasladando el peso fiscal hacia las empresas que operan en cada distrito. Desde una lógica puramente recaudatoria, la decisión puede parecer comprensible; desde una perspectiva institucional y económica, resulta cuestionable.
El problema de fondo no parece ser la insuficiencia de potestades tributarias, sino la falta de comunicación y coordinación entre las entidades del Estado, la lentitud en los procedimientos de cobro y las distorsiones que se generan cuando las competencias se transfieren sin que los recursos acompañen ese traspaso. Casos recientes, como las controversias en torno al servicio de aseo en San Miguelito, reflejan cómo estas fallas estructurales terminan afectando tanto a la administración local como a los contribuyentes.
En ese contexto, surge una pregunta inevitable: ¿se trata de un problema técnico y administrativo, o de decisiones con un trasfondo político? Y, más aún, ¿por qué la carga de esas deficiencias termina recayendo, una vez más, sobre el sector empresarial? Convertir a los contribuyentes en el mecanismo de compensación de fallas institucionales no parece una solución sostenible ni justa.
Si la urgencia fiscal municipal se atiende únicamente mediante el aumento de impuestos, sin corregir los problemas de coordinación, eficiencia y gestión, el resultado será un círculo vicioso: mayor presión tributaria, menor competitividad y un deterioro progresivo de la confianza. La discusión, entonces, no debería centrarse solo en cuánto se recauda, sino en cómo, por qué y con qué nivel de responsabilidad institucional se toman estas decisiones.
