Carta del CoNEP sobre el incremento de los impuestos municipales

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Respetado Señor Ministro:

Reciba un respetuoso saludo del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CoNEP).

Por medio de la presente, deseamos expresarle nuestra profunda preocupación institucional ante la proliferación de nuevos acuerdos municipales de carácter tributario que se han venido aprobando e implementando en distintos municipios del país desde el año 2024, varios de los cuales se encuentran vigentes en 2025, y otros han entrado en aplicación a partir del 1 de enero de 2026.

De acuerdo con la información recopilada por el CONEP (ver Anexo 1: Impuestos municipales 2024-2025 vigentes), actualmente existen múltiples municipios que han adoptado o modificado regímenes de impuestos, tasas y contribuciones mediante acuerdos municipales, abarcando sectores como: construcción, transporte, turismo, energía, comercio, servicios y otras actividades productivas. Esta tendencia se observa en distintos puntos del país —incluyendo provincias como Chiriquí, Colón, Los Santos, Panamá y Bocas del Toro— y, en algunos casos, si bien aún no se encuentran vigentes, existe una intención ya manifiesta para su próxima implementación.

Nuestra preocupación se fundamenta en dos aspectos centrales:

1. Cumplimiento del marco legal y constitucional. Hemos identificado que algunos de estos acuerdos municipales se estarían aprobando sin ajustarse plenamente a los procedimientos y requisitos establecidos por la ley para la creación o modificación de tributos municipales, particularmente en lo relativo al principio de legalidad tributaria, los mecanismos de aforo, la notificación a los contribuyentes y el respeto al debido proceso. Esta situación genera incertidumbre jurídica, expone a los municipios a eventuales controversias y debilita la confianza en la institucionalidad fiscal del país.

Como referencia que ilustra esta problemática se observa en el Municipio de David, provincia de Chiriquí, a través del Acuerdo Municipal No.45 de 2025 —publicado en la Gaceta Oficial No.30,407 del 18 de noviembre de 2025 y vigente desde el 1 de enero de 2026— evidencian, a grandes rasgos, posibles falencias en el cumplimiento de los parámetros establecidos por la referida ley tales como: la modificación de tributos sin respetar los elementos esenciales exigidos por la Ley 106 de 1973; la omisión del procedimiento de aforo o calificación individual que la ley establece para la revisión de impuestos municipales: la falta de notificación personalizada y de mecanismos efectivos de defensa para los contribuyentes; y la imposición de incrementos desproporcionados que podrían tener efectos confiscatorios. Asimismo, se advierte la aplicación de los ajustes sin gradualidad ni transición razonable, la ausencia de validación por los órganos técnicos competentes y la eventual vulneración de garantías constitucionales vinculadas a la legalidad tributaria, el debido proceso y la capacidad contributiva. Este caso permite advertir riesgos que, de acuerdo con la información contenida en el propio expediente, parecieran estarse replicando —en mayor o menor medida— en otros municipios al momento de establecer nuevos acuerdos de carácter tributario.

En este mismo sentido, el Acuerdo Municipal No.21-2022 de 1° de agosto de 2022, (Distrito de Boquerón), así como el Acuerdo Municipal No. 027-2024 de 12 de noviembre de 2024 (Distrito de San Lorenzo) (hidroeléctricas y solares), impacta la estructura de costos de las concesionarias hidroeléctricas al aumentar considerablemente las tasas de la construcción o ampliación de plantas hidroeléctricas llegando en casos (como el de Bugaba) a establecer porcentajes de hasta el 10% del valor total de la inversión.

El Acuerdo Municipal No.01 de 7 de marzo de 2023, (Distrito de Gualaca) dispone expresamente que los proyectos de generación de energía eléctrica (hidroeléctricas, instalaciones solares fotovoltaicas y energía eólica) deben contribuir con el 5% del valor de la obra o inversión total lo que afecta a las hidroeléctricas aumentando o formalizando los costos operativos locales.

El Acuerdo Municipal No.20-2024 de 3 de octubre de 2024 (Distrito de Capira), establecido como un régimen impositivo vigente, dispone el cobro de B/.0.01 por ave (pollo) en concepto de tasa de movilización. Como es de entender, el ciclo de reproducción de este tipo de ave es corto y para los productores de este rubro dentro de ese distrito representa costos adicionales considerables que merma la rentabilidad de sus micro, pequeña y medianas empresas.

Por otra parte, el Acuerdo Municipal No.101-40-01 del 23 de enero de 2025, que modifica Acuerdo Municipal No.101-40-19 del 16 de diciembre de 2024, (Distrito de Colón) específicamente en el artículo 2 establece impuestos sobre ingresos brutos, movimiento de carga e inspecciones de seguridad o “Visto bueno”. Estos impuestos no fueron establecidos de forma gradual. En consecuencia, se registran aumentos considerables que oscilan desde el 12% hasta el 75% en comparación con los años anteriores, lo que limita el crecimiento y la dinamización de muchas empresas operan en el distrito. En el sector logístico, la aplicación de la tasa por movimiento de carga ha llevado a que empresas de alta rotación de carga asuman pagos municipales que superan los $14,000 mensuales, un costo que no existía o era significativamente menor a los años anteriores.

La Ley 412 de 21 de noviembre 2023, (Ley de la Zona Libre de Colón) es inequívoca al establecer en sus artículos 46-D y 47 que las operaciones en esta zona franca están exentas de «todo impuesto, tasa o gravamen de cualquier orden». Al decir «de cualquier orden», prohíbe explícitamente que el Municipio de Colón imponga tasas por «ingreso de mercadería» o «movimiento de carga; y en adición a lo dispuesto en el artículo 242 de la Constitución Nacional, dicho cobro resulta inconstitucional e ilegal. En el procedimiento jurídico una Ley Nacional (Ley 412 de 21 de noviembre 2023) tiene jerarquía superior sobre un Acuerdo Municipal, (Acuerdo Municipal No.101-40-01 de enero 2025 y el Acuerdo Municipal No.101-40-19 de diciembre de 2024) por ende, el municipio no puede dejar sin efecto una exención que fue creada para proteger un área económica estratégica del Estado.

En relación a lo previamente expuesto, la Cámara Marítima de Panamá (CMP), ha expresado que cobrar a las empresas navieras y logísticas por «ingresos» o «servicios» constituye una doble tributación, toda vez que, estas empresas ya pagan impuestos al Gobierno Central a través de la Autoridad Marítima de Panamá (AMP), por tanto, sería recomendable evaluar estos cobros con el objetivo de lograr la Estrategia Marítima Nacional establecida, ya que de lo contrario, muchas de estas empresas puede que migren hacia otros puertos, a su vez crearía una incertidumbre en aquellas empresas que brindan servicios auxiliares a las empresas navieras y que Panamá (específicamente la provincia de Colón) pierda competitividad frente a otros puertos de la región.

2. Acciones Coercitivas. Se ha reportado que el Municipio ha iniciado procesos de cobro coactivo mediante el secuestro de cuentas bancarias a empresas que no han podido asimilar el aumento repentino lo cual incide de manera directa en la disponibilidad de recursos y en el normal desenvolvimiento de sus operaciones.

La facultad legal (basada en el artículo 80 de la Ley 106 de 1973) le permite a los Municipios actuar como «juez y parte» para secuestrar cuentas sin necesidad de ir a un juzgado civil ordinario. El Juez Ejecutor es un funcionario nombrado por el propio Municipio (específicamente por el Tesorero o Alcalde). Este juez es quien dicta la orden de secuestro de cuentas, sin que un juez independiente del Órgano Judicial haya revisado si la deuda es justa o si el acuerdo municipal es legal. En la actualización de enero de 2025 (artículo 2 del Acuerdo Municipal No.101-40-01), se refuerza que el Tesorero Municipal tiene la obligación de perseguir y cobrar mediante los procedimientos de Jurisdicción Coactiva la morosidad acumulada. Se establece que cualquier contribuyente con más de 3 meses de atraso puede ser remitido inmediatamente al Juzgado Ejecutor para que cancele o se ordene el secuestro de bienes muebles (cuentas bancarias, vehículos) o inmuebles para asegurar la cancelación de la deuda. Estas actuaciones evidentemente violan el principio al debido proceso.

3. Cobros de «Tasa de Inspección», «Vigilancia” o «Uso de Vías». Los Municipios fundamentándose en los artículos 74 y los acápites 47 y 48 del artículo 75 de la Ley 106 de 1973, cobran por el uso de las vías municipales en concepto de tasas de inspección de seguridad de la carga o por el visto bueno de salud/seguridad del producto que ingresa al distrito para ser comercializado lo que constituye una barrera al comercio nacional.

Los puestos de control (como el conocido en el área de Sabanitas o cerca de la entrada a la Ciudad de Colón) cobran la tasa por el ingreso de productos o el «visto bueno» de seguridad de la carga, que puede variar significativamente según el tipo de producto y el volumen del camión.

En múltiples fallos históricos, la Corte Suprema de Justicia ha señalado (basándose en los artículos 287 y 290 de la Constitución Nacional) que los municipios no pueden establecer tributos que obstaculicen la libre circulación de bienes producidos en el país, y si bien el municipio es autónomo para cobrar sus impuestos, no puede crear gravámenes que tengan el efecto de un «arancel de importación interna» sobre productos de otras provincias porque eso equivale a crear un estado dentro de otro Estado.

Aunado a los casos expuestos, el Municipio de Arraiján, ha mantenido detenido el permiso de construcción para la reparación de ia carretera Bruja-Cocolí, única vía de acceso hacia las Esclusas de Cocoli, solicitado por la ACP desde agosto de 2025. Este acceso es vital para la operación logística del Canal. Aunque la ACP ha gestionado el permiso ante el Consejo Municipal, este no ha emitido una respuesta formal, lo que ha paralizado el proyecto y ha generado retrasos y riesgos operativos. Lo anterior se fundamenta en que el municipio ha mantenido una postura firme en cuanto a que los proyectos que se desarrollan en el distrito deben contribuir económicamente o cumplir con regulaciones locales estrictas.

Han sustentado su actuación en el Acuerdo Municipal No.110 de diciembre de 2019 (Que establece y aprueba el Régimen Tributario del Distrito de Arraiján), los Acuerdos de modificación de 2024 y 2025, así como el Decreto Alcaldicio No.08 de agosto de 2024 y sus adiciones del 2025, que endurecen las sanciones por realizar obras sin permiso municipal y establecen multas por «obstaculizar obras públicas o privadas» o por no contar con el «cartén de permiso de construcción».

Por otra parte, la Autoridad del Canal de Panamá alerta sobre el deterioro de la vía, de cobros municipales indebidos y la falta de cooperación en otros proyectos viales. La Constitución Política de Panamá, en el artículo 316 del Titulo XIV —titulado El Canal de Panamá-, establece el régimen especial de la Autoridad, y claramente indica que: «La Autoridad del Canal de Panamá no estará sujeta al pago de impuestos, derechos, tasas, cargos o contribuciones de carácter nacional o municipal…», así como el artículo 43 de la Ley No.19 de 11 de junio de 1997 (Ley Orgánica de la ACP), reitera que la Autoridad está exenta del pago de todo tributo, impuesto, derecho, tasa, cargo o contribución, tanto de carácter nacional como municipal y su alcance cubre sus bienes, rentas y las actividades que realice (incluyendo obras de construcción, mantenimiento y modernización).

Al ser una obra de mantenimiento de infraestructura necesaria para el funcionamiento del Canal, está exenta por Constitución de esos pagos y en consecuencia, el municipio no tiene jurisdicción para detener una obra de interés nacional basándose en un cobro del cual están exonerados.

La Corte Suprema de Justicia en anteriores ocasiones se ha pronunciado al respecto. Podemos citar el Fallo de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de 22 de septiembre de 2005 (Demanda Contencioso-Administrativa de Nulidad interpuesta por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) contra el Municipio de Panamá), donde declara nulo El Acuerdo No.173 de 19 de diciembre de 2024, (Plan Estratégico 2025) altera la naturaleza de la inversión social del sector hidroeléctrico al formalizar fondos de mitigación ambiental como requisitos operativos obligatorios. Esta responsabilidad social regulada representa una carga financiera adicional que, aunque se instrumenta mediante convenios de cooperación, actúa como un gravamen indirecto sobre la actividad de generación, pudiendo entrar en conflicto con la reserva de ley nacional si dichos aportes se condicionan al ejercicio de la concesión otorgada por el Estado.

En este contexto, se observa que varios municipios han venido incorporando esquemas de cobro que, en la práctica, gravan directamente la inversión al calcularse como porcentaje del valor de la obra o del monto total de la inversión, particularmente en proyectos de energía e infraestructura. Este tipo de figuras no se basa en la rentabilidad ni en los ingresos efectivamente generados, sino en el capital invertido, por lo que se traduce en un costo adicional directo al CAPEX desde la etapa de construcción. Más allá de los cuestionamientos jurídicos que estas prácticas suscitan, su impacto económico es inmediato: incrementan estructuralmente los costos de los proyectos y comprometen la sostenibilidad financiera de las empresas, afectando su capacidad de inversión, expansión y permanencia en el mercado, con consecuencias directas sobre la competitividad local, la generación de empleo formal y la viabilidad de las micro, pequeñas y medianas empresas.

4. Jurisprudencia. La Procuraduría de la Administración ha dejado en manifiesto que los municipios no tienen una potestad absoluta para crear impuestos sobre actividades ya reguladas por el Estado. Las empresas de servicios públicos (hidroeléctricas) solo están sujetas a los tributos que la Ley 26 de 1996 les permite pagar. Cualquier otro cobro creado por acuerdo municipal es «nulo por ilegalidad».

En este sentido dictaminó que, dado que la Autoridad de los Servicios Públicos (ASEP), es quien regula técnicamente la actividad, en consecuencia, los municipios no pueden cobrar una tasa por una inspección técnica que no está capacitado para realizar, ya que esto constituiría un «impuesto disfrazado». (Ref. Consulta C-035-18 y reafirmada en C-SAM-37-23).

Basado en el Artículo 3 de la Ley 24 de 1999, (que modificó la Ley 26 de 1996) la Procuraduría de la Administración ha ratificado que los municipios solo pueden cobrar: Impuesto de Anuncios y Rótulos (Todo letrero o valla publicitaria que la empresa tenga en el distrito (Sujeto a los metros cuadrados definidos en el acuerdo municipal), Placas de Vehículos (Únicamente de los vehículos que estén registrados y circulen habitualmente en el municipio respectivo), Impuesto de Construcción (Solo sobre las mejoras o edificaciones civiles (oficinas, depósitos, muros). No se puede cobrar sobre el valor de la maquinaria eléctrica (turbinas, transformadores)) y Tasas por Servicios Administrativos (Cobros menores por trámites específicos como certificaciones de tesorería, paz y salvo municipal o inspecciones de seguridad física (bomberos/ingeniería municipal para edificaciones)). (Ref. Consulta C-SAM-37-23).

Por todo lo anteriormente expuesto, queremos expresarle que la imposición de nuevos tributos y cargas municipales bajo estas condiciones no contribuye a fortalecer la actividad productiva ni a crear un entorno propicio para la formalidad. Por el contrario, existe el riesgo real de que estas medidas comprometan la sostenibilidad financiera de las empresas, afecten su capacidad de inversión y permanencia en el mercado, desincentiven nuevos proyectos, reduzcan la competitividad local y, en casos extremos, obliguen al cierre de micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), con la consecuente pérdida de puestos de trabajo. Este efecto resulta particularmente preocupante considerando que las MIPYMES constituyen el principal motor de la economía nacional y la mayor fuente de empleo formal del país.

Desde el CONEP comprendemos la necesidad de fortalecer las finanzas públicas, así como de dotar a los gobiernos locales de recursos para atender adecuadamente a sus comunidades. No obstante, consideramos indispensable que toda reforma o actualización de los regímenes tributarios municipales se ajusten estrictamente al marco constitucional y legal vigente, observe de manera íntegra los procedimientos establecidos para la determinación de tributos, se fundamente en estudios técnicos de impacto económico y social, incorpore procesos de consulta efectiva con los sectores productivos y evalúe de forma diferenciada la situación de las micro, pequeñas y medianas empresas, atendiendo a su capacidad real de cumplimiento.

Con el mayor respeto, Señor Ministro, y en atención a lo anterior, solicitamos que se promueva una revisión integral de estos acuerdos municipales de carácter tributario, se fortalezcan los mecanismos de coordinación interinstitucional y se impulse un diálogo técnico y constructivo con el sector productivo, a fin de asegurar que las políticas fiscales locales contribuyan efectivamente al desarrollo, la formalidad y la generación de empleo, en lugar de convertirse en un factor adicional de presión para las empresas que sostienen la economía nacional.

Agradecemos de antemano la atención que pueda brindar a esta preocupación y quedamos a disposición para aportar información, análisis y propuestas que permitan construir soluciones responsables y sostenibles para el país.

Con sentimientos de la más alta consideración y respeto,

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