El doctor Ernesto Cedeño Alvarado, actuando en su propio nombre y representación, ha presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia una demanda contencioso administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022, emitido por el Ministerio de la Presidencia, por medio del cual se crea la Comisión Ciudadana Contra la Corrupción, establece su composición y esquema de funcionamiento.
La demanda incluyó una solicitud de suspensión provisional, pero la petición fue rechazada mediante Auto de 27 de marzo de 2023.
La Magistrada Sustanciadora procedió a hacer el escrutinio de admisibilidad, para lo cual dictó la Resolución de 27 de abril de 2023, a través de la cual se admitió la misma; se envió copia al Ministro de la Presidencia, para que rindiese un informe explicativo de conducta y le corrió traslado al Procurador de la Administración.
PRETENSIONES FORMULADAS; HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA; NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS
El doctor Ernesto Cedeño Alvarado solicitó ante el Tribunal que declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022, mediante la cual se decretó lo siguiente:
“Artículo 1. Se crea la Comisión Ciudadana Contra la Corrupción, como una expresión de la participación ciudadana para el combate contra la corrupción, bajo la coordinación de la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información.”
Entre los hechos que se sustentan, el actor señala que la comentada comisión no se puede crear por un Decreto Ejecutivo, ya que ninguna norma existente lo hace viable y que lo admisible sería la creación de la comisión, mediante una ley formal. El actor estima que se han vulnerado las siguientes normas legales:
Los artículos 34 y 36 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, en los cuales se establecen que las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuaran con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin perjuicio del debido proceso legal, con objetividad y apego al principio de estricta legalidad y que ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque este provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo.
De acuerdo al demandante, el Ministerio de la Presidencia quebrantó las formalidades legales, con el acto administrativo atacado debido a que el presidente de la República junto al ministro del ramo, están nombrando a la comisión ciudadana contra la corrupción, integrada por particulares, sin que una ley formal lo permita y los funcionarios sólo pueden hacer lo que la norma prevé.
Como segundo punto, se estima vulnerado el artículo 7 de la Ley 20 de 25 de febrero de 2008, el cual establece las funciones del Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo. El demandante explica que el Ministerio de la Presidencia violó directamente por comisión el artículo ut supra, debido a que están nombrando a la comisión ciudadana contra la corrupción, integrada por particulares, existiendo la Concertación Nacional para el Desarrollo creada por una Ley formal y entre sus funciones tiene la de recabar, recibir y analizar los datos generados por las instancias técnicas pertinentes y otras fuentes, para elaborar recomendaciones para los organismos estatales correspondientes, sobre la adecuada administración, formular las recomendaciones que estime convenientes para la efectividad de cumplimiento y dar a conocer al Gobierno Nacional y a la opinión pública los resultados de dicho seguimiento y evaluación. Es decir, el acto administrativo impugnado, colisiona con alguna de las funciones de la Concertación Nacional para el Desarrollo, en rango legal.
Como tercer punto, se estima vulnerado el artículo 13 de la Ley 15 de 10 de mayo de 2005, el cual establece que cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas, dentro de los medios que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público.
El demandante considera que el Ministerio de la Presidencia violó directamente por omisión el artículo antes transcrito, debido a que están nombrando a la comisión ciudadana contra la corrupción, integrada por solo un grupo de particulares, con ideas definidas de tres alianzas: ANADEPO (Alianza Pueblo Unido por la Vida, la Alianza Nacional del Pueblo Organizado) y el Bastión de Lucha del Oriente Chiricano, Pueblo Ngäbe Buglé y Campesinos, y se pasa por alto la participación del resto del país, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, ávidos de proponer ideas para combatir la corrupción en Panamá.
INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA
Mediante la Nota N°DVM-133-2023 de 9 de mayo de 2023, la entidad demandada presentó su informe de conducta, en la cual indicaron que la comisión creada mediante Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022, es un organismo colaborador de la entidad pública a la que el Estado panameño le ha dado la responsabilidad de promover y coordinar la lucha contra la corrupción dentro del sector público, que es la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, todo ello dentro del marco establecido por las convenciones internacionales y que Panamá ha incorporado como parte de su derecho positivo.
CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DE LA SALA TERCERA
En el análisis de la competencia de la entidad demandada, respecto a la emisión del acto cuya legalidad se cuestiona, la Sala Tercera indica que la misma se regula en el artículo 184 de la Constitución Política de la República, que establece lo siguiente:
“Artículo 184. Son atribuciones que ejerce el Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo: …
16. Ejercer las demás atribuciones que le correspondan de acuerdo con esta Constitución y la Ley.”
En el Código Administrativo, en su artículo 629, numeral 3, establece lo siguiente:
“Artículo 629. Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa: …
3. Dirigir la acción administrativa nombrando y removiendo sus agentes, reformando o revocando los actos de estos y dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la administración.”
De acuerdo a los artículos mencionados, el Presidente de la República sí puede en función de su acción administrativa, realizar nombramientos como los que se hicieron a través del acto objeto de reparo. Por lo cual el cargo de infracción consistente en la supuesta falta de competencia para la emisión del mismo, se debe tener por desestimada.
En cuanto al argumento relativo a la dualidad de funciones de la Comisión Ciudadana Contra la Corrupción y la Concertación Nacional para el Desarrollo, la Sala Tercera no comparte el criterio del actor ya que la Ley 20 de 25 de febrero de 2008 lo que hace es promover la participación ciudadana en materia de consulta, verificación, recomendación y propuesta sobre el cumplimiento transparente de los acuerdos y las metas establecidos en los procesos para la Concertación Nacional para el Desarrollo; mientras que el Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022, lo que busca es la participación ciudadana para el combate contra la corrupción, por lo tanto, se observa una clara diferencia entre ambas disposiciones y sus finalidades.
Por otro lado, en lo que respecta al cargo de infracción consistente en la supuesta falta de representatividad de la Comisión Ciudadana Contra la Corrupción, la Sala Tercera señala que la postura del demandante resulta jurídicamente insostenible, ya que en el propio artículo 4 del Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022, en su numeral 4, referente a la función de coordinación que está llamada a realizar la Comisión, lo hace de manera genérica y no particular, sin distinción ni discriminación de ningún tipo ni a ningún grupo.
La Sala Tercera concluye que, en atención a las razones señaladas y las consideraciones expuestas, declara que NO ES ILEGAL el Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022, emitido por el Ministerio de la Presidencia y en consecuencia NIEGA el resto de las demás pretensiones formuladas en la demanda.
OPINIÓN
De acuerdo al análisis de este fallo, considero que el Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022 no es ilegal ya que de acuerdo a la Constitución de la República y el Código Administrativo se le otorga al Presidente el poder para establecer y realizar los nombramientos de la comisión. La comparativa de las funciones de la Ley 20 de 25 de febrero de 2008 y Decreto Ejecutivo N°125 de 1 de septiembre de 2022 deja en evidencia que cada norma tiene disposiciones, finalidades y objetivos por lo que no existe conflicto alguno. Y, por último, de acuerdo a los propios artículos iniciales del Decreto demandado, no hay especificaciones en cuanto a raza, género o grupos, ya que la referencia no es particular. Por lo tanto, estoy de acuerdo con la decisión de la Sala Tercera de la Corte Suprema.
